一 上海政府职能转变的历史脉络分析

作为中国市场化程度发达的城市之一，上海在改革开放的前30年，在行政管理体制改革实践中，按照深化经济体制改革和发展社会主义市场经济的要求，在转变职能方面取得了一定的成绩，成为中国改革开放的“先锋城市”。特别是浦东1991年开放以后，上海利用中央赋予特区的改革自主权，实施“以东带西、东西联动”的发展战略，通过打造“两级政府、三级管理”的新体制，提出多种制度创新，把规划权下放到区县，在减少行政审批的同时，把政府的监督管理从“事前”调整到“事后”，成功实行了土地批租、发展资本市场、吸引外资等一系列经济项目，推动了数轮城市改造与开发，形成了强大的资源集聚与配置能力，使上海逐步从新中国成立后的单一工业城市演化为一座以金融、贸易、航运为支撑的多功能经济中心城市。

（一）计划经济时代的工业化行政管理模式

1949～1982年，在计划经济体制下，上海从工商业综合性城市转变为单一型工业城市，政府行政管理体制高度封闭集中，政企合一，条块分割，基础建设滞后。上海曾经是“远东第一大城市”，也是新中国成立初中国最大的工商综合性城市，它的重要性，不仅体现在它拥有600万人口——上海是人口最多的中国都市，在区域策略上具有区域资产、大规模经济和特殊的地理位置优势，而且体现在当时中国一半的贸易额和工业产值集中在上海，是中国的经济命脉。1949年后，上海逐渐在中国的工业化思潮中转变为中国最大的工业化城市，同时在中央政府威权体制中，上海同其他地方政府一样成为地方执行机构，这不仅反映在中央对上海的干部人事安排上，而且表现在对本市国有企业管理与财政政策上。

但是，作为全国最大的城市，上海的情况要复杂得多。在从工商业综合性城市向单一型工业城市转变过程中，由于1949年以前上海具有非常优越的工商业基础，上海地方政府在市场经济的长期运行中形成了独特的惯性。如上海的行业组织发达，行业管理基本上是通过行业自治完成，“到解放初期，上海各类同业公会发展到400多家，覆盖了整个上海的工商业”。^[1]新中国成立后，在中国政府职能转变的总背景和共同要求下，上海从中国最大的工商业综合性城市转型为最大的单一型工业城市，地方政府的主要职能逐渐缩减为中央政府的派出机构，职能重点是保障区域工业生产和效率，满足中央财政需求。在这一由中央政府主导的“强制性制度变迁”中，上海地方政府职能转变的成本相对其他区域高，对原有制度的破坏力也更强。

（二）市场化初期的“企业型”行政管理模式

1978年至20世纪80年代，上海地方政府职能转变围绕市场经济建设开始了初步探索。在举国市场经济改革的呼声中，上海提出事权下放、分权明责的行政管理构想，并开始进行政府管理职能下移。

1987年党的十三大报告首次提出了政府职能转变的问题，并制定了从中央到地方、以政府机构改革为突破口的路径。按照中央的要求，上海从1983年起，实施了地方政府职能的第一轮转变。其主要内容包括两点：第一，按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减了专业管理部门和综合部门内部的专业机构，政府对企业由以直接管理为主转到以间接管理为主。在合并、撤销专业机构的同时，先后建立了经济委员会等宏观管理机构。第二，从机构配置的科学性和整体性出发，适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，转变综合部门的工作方式，提高政府对宏观经济活动的调节控制能力。在这个时候，政府系统的监察、审计、信息中心等管理机构得到加强。

然而，在中国“财政大省”和“文革”中“政治大省”的双重影响下，上海与中央间呈现出复杂的政治经济关系。这种关系极大地影响了上海地方政府职能转变的进程，整体而言，上海在20世纪80年代的政府职能转变中取得了一些成绩，如明确了职能转变的方向和途径（理顺政府、企业和社会的关系），推进了机构改革。但由于计划经济中地方职能错位严重，同时经历了新中国成立后经济体制巨大转型的“阵痛”，新的经济体制很难建立，因此整体效果比较有限，上海无论在经济建设方面还是在政府行政管理方面，均明显落后于东部其他地区。特别是改革开放初期，中央开放政策的先行先试区集中在南部沿海地区，上海在改