城市化是人类社会经济发展、社区形态、居民生活方式等各个方面由农村向城市发展的过程，而城镇化一般被认为是这一发展过程的初级阶段。上海的城市化发展水平较高，特别是近年来，上海向国际化大都市迈进的速度正逐步加快。但这并不意味着上海不需要面对城镇化发展的问题。相反，改革开放以来，城镇发展为上海的城市建设注入了巨大活力，是上海城市发展的重要组成部分，也是对上海国际化大都市建设必不可少的补充。党的十八届三中全会指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。如何通过新型城镇化使农村地区实现可持续发展，日益受到人们的关注。上海也正根据自身特点积极创新，试图探索出一条符合上海国际化大都市发展的城镇化新路。

一 改革开放以来上海城镇化发展的历程与现状

（一）上海城镇化发展历程

一般认为，改革开放以来上海城镇化发展经历了三个阶段，第一阶段是20世纪80年代初至浦东开发开放以前，第二阶段是浦东开发开放以后至21世纪以前，第三阶段是21世纪以来。

20世纪80年代初，随着党中央、国务院提出在农村发展多种经营，乡镇企业得到了空前发展，工业开始逐步引入农村，这为农村城镇化提供了先决条件。和全国很多地方一样，这一阶段上海的城镇化发展具有某种自发性，农村集体经济空前活跃，农民在附近的乡镇企业务工，成为农业生产活动的补充。在政府层面上，从1986年起，上海就选择了36个镇进行小城镇建设试点。但是总体而言，由于改革开放刚刚起步，农村工业发展水平低，农村城镇化发展缺乏规划性，由农村工业发展所带动的城镇形态面貌改变较为无序，农村集体经济建设占用农地等问题较为严重。

1992年以后，随着浦东开发开放的展开，上海城镇化发展进入一个新阶段。上海郊区开始推进“三个集中”，即工业向园区集中、农业向规模经营集中、农民向城镇集中。通过浦东地区和中心城区的经济辐射带动作用，郊区工业发展能级得到提升，同时郊区又为浦东开发开放和中心城区拓展提供了必要的土地资源，郊区农民也离土离乡进入城市工业企业工作，为上海工业发展提供了劳动力。

21世纪以来，特别是2006年中央提出建设社会主义新农村以后，上海城镇化发展得到了上海市政府的高度重视。“十五”期间上海展开了“一城九镇”建设。“十一五”期间，上海制定了“1966”四级城镇体系规划框架，即1个中心城9个新城60个左右新市镇600个左右中心村。郊区城镇面貌发生了根本改变，郊区经济水平也得到了大幅度提高。除此之外，对离土农民的社会保障力度也开始加大，户籍人口的城市化率大幅度提高。

（二）上海城镇化发展现状

上海城镇化发展现状可以通过上海城市化整体水平、上海郊区经济发展的状况、郊区城镇居民和农村居民的生活水平及郊区公共服务水平等多个方面加以说明。

1.上海城市化整体水平不断提高

一是上海户籍人口城市化率大幅度提高。非农人口占上海户籍人口的比例已经由1978年的58.7%上升至2012年的89.8%（见图1）。二是建成区面积大幅度提高。建成区面积由1990年的250平方公里上升至2010年的866平方公里（见图2）。

图1 1978年以来上海户籍人口城市化率

图2 上海市辖区和建成区面积变化

2.上海郊区经济发展水平不断提高

一是郊区经济总量不断扩大。2012年上海郊区9个区县（其中浦东新区仅计算郊区部分）实现增加值7900亿元，占全市经济总量的39.3%，是2005年的2.4倍、2010年的1.2倍。^[1]二是郊区区县财政收入大幅度提高。除浦东新区外，2012年上海8个郊区区县级财政收入为614.88亿元，较2010年增长19.6%。三是工业、服务业发展水平较高。农业在经济中的比重较小，农业占比最高的崇明县，2013年也仅为9.0%；大部分区县工业占比超过50%；浦东新区和宝山区服务业占比超过50%，分别为60.3%和56.5%。

3.城镇化对农民生活水平提高的带动作用尚不明显

绝对而言，农民生活水平有所提高。农村居民家庭恩格尔系数自20世纪80年代以来总体呈下降趋势，从1980年的51.7%下降至2012年的40.0%（见图3）。农村居民家庭人均可支配收入也不断增加，从1990年的1665元上升至2012年的17401元。但是相对而言，农