环境保护是全社会的责任，无论是个人还是组织都肩负环境保护的责任和义务。社会公众对环境保护的参与不应只是抱怨和对抗的“邻避运动”，需要各种不同意见表达的渠道和方式，同时更需要以“自为”的方式加入到环保行列中来。不同的社会责任主体，其环保责任、义务实现的方式、途径，发挥的作用各不相同。环境保护中的公众参与能弥补市场和政府调节的缺陷，在许多方面发挥不可替代的作用。公众参与环境保护，分制度内和制度外两种方式。制度内的参与就是人们日常所言的公众参与制度，制度外的参与主要是环境抗议活动。其中，制度内公众参与为主流。如何引导公众参与制度内环境保护，值得深入研究。环境信息公开、环境影响评价等制度安排是各种社会责任主体参与环保的制度保障。本报告建立了环境保护公众参与绩效评价体系，对上海环保公众参与绩效进行评价，进而提出创新环保公众参与的路径与制度建议。

一 资源环境发展基本状况及挑战

2012年是上海第五轮环保三年行动计划的起始年。第五轮环保三年行动计划围绕“创新驱动、转型发展”的主线，通过加强环境监测预警能力、推进标准的制定和修改、加强环境基础统计工作、推进重点污染源排污许可证管理、政府环境信息公开等环境基础管理领域的制度能力建设，进一步完善了上海环境治理体系，上海生态环境质量总体有所改善，生态环境安全水平较上年有所提升，提前完成了“十二五”规划前三年的预期目标。

（一）生态环境安全状况较上年有所改善

根据《上海资源环境发展报告》建立的生态环境安全评价指标体系^[1]对上海生态环境安全指数进行重新评价，结果表明：上海生态环境安全指数较上年有所提高，生态环境安全状况比上年好转^[2]。城市生态安全评价指数提高，主要归因于系统状态、系统压力和系统响应指数都比上年有所提高，尤其是系统响应指数，达到了世博会召开前2009年的水平，表明上海生态环境系统的响应能力明显提升，系统压力有所改善。

图1 上海生态环境安全指数和子系统指数变化

在系统的响应能力中，环境响应能力和人文响应能力有很大提升。在表征环境响应能力的指标中，工业废弃物综合利用率、工业二氧化硫去除率都有了一定程度的提高；在表征人文响应能力的指标中，科技经费支出占财政支出的比重、教育支出占财政支出的比重等都有了一定程度的提高。

而在系统压力指数中，环境压力仍是影响权重最大的，但环境压力表现较上年有所改善。在表征环境压力的指标中，长江携带入海污染物量、陆源入海超标排污口比重、二氧化硫年日均值、二氧化氮年日均值、工业废气排放总量、单位面积农药量、单位面积化肥量都有所改善。

图2 系统响应要素层指数变化

（二）污染物排放得到一定控制，但排放压力依然较大

虽然从生态环境安全指数的评价来看，上海生态环境安全指数有所上升，环境响应能力有所提升，污染物排放总量和排放强度得到一定控制，但是从上海污染物排放总量以及污染物排放的行业和区域集中度来看，行业和区域污染排放压力依然较大。

1.主要污染物排放总量趋减

在污染物排放总量方面，2012年上海市工业固体废弃物产生量连续两年下降，比2011年减少了9.9%，综合利用率为97.34%。工业废气排放总量为13361亿标立方米，比2011年减少2.4%。废水排放总量为22万吨，比2011年增长11%。^[3]由于经济社会发展带来的环境负荷较大，加上近10年内上海市污染物排放总量总体上处于增加状态，虽然2012年工业废弃物、工业废气排放量有所降低，但仍维持在较高水平。

在主要污染物排放方面，二氧化硫、COD、氨氮和氮氧化物已被纳入“十二五”污染物减排的约束性指标。近年来，上海市四项主要污染物排放总量虽然中间有所波动，但总体上处于下降态势。其中，2010～2012年上海市氨氮排放量由5.21万吨下降到4.74万吨，年均降低4.8%。氮氧化物排放量由44.3万吨下降到40.16万吨，年均降低4.7%。^[4]

2000年以来，上海市二氧化硫排放量呈现先增加后降低的趋势，其中2005年达到峰值，排放量为51.28万吨。近年来，随着脱硫工程项目的实施，二氧化硫排放量不断下降，2011年比2010年大幅下降了32.9%，到2012年二氧化硫排放量降低到22.82万吨，不过下降速度减缓，仅比2011年降低了4.9%。

COD的排放量总体上呈波动下降趋势，2005