建设项目或规划的环境影响评价，是利益相关者参与决策的一种重要制度，在全球广泛采用。我国环境影响评价的公众参与制度已实施多年，以上海为例，公众参与度比过去更加充分，形式主义问题有所改善，政府角色也在发生积极正面的转变。然而，仍有一些方面不甚理想，如公众对参与方式、参与程度、公示知晓度、报告可信度等仍有微词，有时甚至发生群体性事件，另外公众意见在环评报告及决策中的采纳度尚无充分保障。为此，如何进一步完善上海乃至全国的环评公众参与制度值得深入探讨。

一 环境影响评价公众参与的内涵

开展环境影响评价是为了分析一个项目建成后或规划实施后可能对环境产生的影响，从而提出污染防治对策和措施。环境影响评价的公众参与，是在建设项目、区域开发、专项规划等的环境影响评价过程中，向公众公示相关信息并征求公众意见的做法。从全球来看，环评公众参与一般由政府环保等部门指导监督，由项目建设、规划单位或环评单位组织发起，由可能受影响的公众甚至不受影响的公众及其委托的相关专家或组织进行参与，发生利益冲突时还可能需要司法等部门介入仲裁。

环境影响评价的公众参与能实现多赢的效果：第一，政府经济和环保等相关部门决策更加周到合理；第二，项目建设者或规划制定者的原有方案得到反馈和完善，经充分公众参与后的新方案，其合理性和执行顺畅度大大提高；第三，公众与相关环保组织对项目的了解程度、信任度以及自身的参与感、责任感、环保意识均得到提升。可见，公众参与能克服市场和政府调节的缺陷，发挥不可替代的作用。

二 上海环境影响评价公众参与现状

与国内许多省市一样，上海经历了环评公众参与的起步期，但距完全达到上述多赢的状态还有不少路要走。

（一）国家及上海相关法规政策的发展

上海的环境影响评价公众参与制度主要是基于国家法律法规，因此有必要先对国家要求进行说明。

1.国家法律法规

我国作为最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一，吸收借鉴了西方国家（美国、加拿大等）的制度经验，但相对于这些国家来说，我国在公众参与方面的制度保障和具体实践仍较薄弱。

1979年通过的《环境保护法（试行）》确立了环境影响评价制度，此后，一系列法规政策的颁布实施使环评制度不断完善，也逐渐强调了公众参与。如1993年发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》、1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》等，但相关规定过于原则性，对公众参与的方式、阶段、范围、参与者、参与效果等都没有做出明确规定^[1]。2003年正式实施的《环境影响评价法》首次通过立法的形式确定了公众在参与环评方面的权益，该法第11条和第21条分别对专项规划和建设项目环评的公众参与做出了规定，要求除国家规定需要保密的情形外，十类专项规划^[2]的编制机关或应编制环境影响报告的建设单位，在环境影响报告报送审批前应当“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，并“在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。规划编制单位、建设单位或环评机构必须保证向公众公示的信息真实，如有弄虚作假等行为，可以适用该法第四章规定的法律责任，面临行政处分、罚款、吊销资质等惩罚。但该法在有关公众参与环境影响评价的程序、救济措施等方面仍处于空白。2004年由环保总局发布实施的《环境保护行政许可听证暂行办法》规定，对于一些可能造成不良环境影响的建设项目和专项规划，环境保护行政主管部门“可以”举行听证会，征求有关单位、专家和公众的意见，但不是“必须”举行。对于公众提出的听证申请，环保部门决定不举行的，需要说明理由。

2006年国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》首次明确规定了公众参与环评的具体范围、程序、方式、期限以及公众环境知情权和参与权的保障措施，在诸多方面有重大突破。例如，该办法提出了“公开、平等、广泛、便利”四项原则；要求建设单位在选择征求意见的对象时，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景等因素，合理选择相关个人和组织；针对环评报告书过于专业等情况，要求建设单位或其委托的环评机构应