一 公众参与环境保护法律基础

环境保护涉及多方面的切身利益，需要统筹考虑多方面的因素，单由环境行政部门进行环境决策，难免会出现无法顾及广大社会公众环境利益的状况，从而产生较大的社会成本。公众广泛参与环境决策，能够使决策部门全面了解不同利益群体的意见和诉求，有利于引导公众意见在制度内得到充分表达。同时，社会公众与环境行政主管部门加强合作，有助于增强政府决策的公信力，也有利于环境决策的科学性，从而使环境决策能够正常贯彻。^[1]

另一方面，公众参与环境保护的主体、范围、程序等具体环节需要一系列制度条文给予确认和规范，才能够保证公众参与的正常、有效及常态化开展。公众参与的制度规定必须明确、详细和可操作，否则公众参与就成了纸上谈兵。从制度位阶来看，法律制度是其他制度能够得以设立和实施的源头和和依据。虽然我国环境保护基本法已经确立了公众参与的原则，但由于国家基本法、单行法的过于原则化，缺乏实施细则，地方立法又没有很好的起到补充和细化的作用，导致目前我国公众参与环境保护仍然存在一些问题，由于公众利益诉求表达不畅而引发的社会冲突和矛盾也不断出现。因此，研究我国及上海市公众参与环境保护法律制度的基本内容和存在的问题，以有效地破解公众参与环境保护中的突出问题，是非常迫切的。

我国目前关于公众参与环境保护的法律规定，主要体现在环境保护基本法《环境保护法》、一系列环境保护单行法及各级政府部门出台的有关环境保护的部门规章及规范性文件之中。

（一）环境保护基本法

1989颁布的《环境保护法》第6条明确规定了社会公众都有保护环境的义务，同时也拥有检举、控告破坏环境行为的权利。一切社会公众是指一切单位和个人。除了公众的环境权利和义务外，《环境保护法》第十一条第二款还明确了各级政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公告。此外，第三十一条规定，造成或可能造成污染事故的企业必须及时向环境行政主管部门及可能受到危害的公众发布环境信息。因此，可以认为，《环境保护法》实质确认了政府环境行政主管部门及污染源企业公开环境信息的义务。

（二）环境保护单行法

我国在环境保护、资源利用等方面颁布的一系列单行法规中，也有公众参与内容的相关规定。如在污染防治方面，全国人大常委会先后颁布了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等；在自然资源保护方面，全国人大常委会先后出台并修订了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》等法律法规；在环境管理方面，有《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国环境影响评价法》等。详见表1。

表1 我国现行环境保护领域单行法对公众参与的相关规定

续表

（三）规范性文件及部门规章

国家环境保护单行法有关公众参与的规定都是较为原则性的，不同领域单行法对公众参与的规定也较为雷同。在实际执行中，需要环境行政主管部门配套出台一系列规范性文件和部门规章。分类别看，我国环境保护公众参与的规范性文件和部门规章主要集中于以下几个方面。

1.环境影响评价中的公众参与

2006年2月24日，原国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号），这是我国有关公众参与环境保护的第一部规范性文件。该办法对公众参与环境影响评价的范围、要求、组织形式等内容作了制度化的规定，并对于公开环境信息和征求公众意见的相关细节做出了明确规定。2009年8月12日，国务院常务委员会通过《规划环境影响评价条例》，进一步规范了环境影响评价中的公众参与。

2.环境信息公开

2007年4月11日，原国家环保总局发布《环境信息公开办法（试行）》（总局令2007年第35号），这是另一部对公众参与环境保护具有直接意义的规范性文件。这一规定在法规层面上确立了环境信息公开制度，为公众参与环境决策创造了条件，进一步提高了公众参与的可能性。

3.环境立法中的公众参与

2005年，原国家环保总局修订了《环境保护法规制定程序办法》，《办法》第十条明确要求在环境保护法规起草过程中，应广泛听取公众意见，并规定了听取公众意见的组织形式。该《办法》是我国公众参与环境立法的法律