对于大气环境问题而言，公众不仅是受害者，也是污染者。因此，公众不仅应该要求权利，更应承担起参与治理大气环境的责任，有关部门也需要为公众承担这种责任创造好条件。在上海大气环境治理中，民众个体、企业、社会组织、媒体等都发挥了不少积极作用，政府也注重从信息公开、投诉渠道畅通、环评公众参与、立法征求意见等方面创造较好条件。然而，上海大气环境治理的公众参与仍然在公众代表性、独立性、对决策结果影响力、资源可得性、责任意识等方面存在一定问题，本报告对此提出了一些对策建议。

一 上海大气环境污染及公众的参与责任

上海在传统大气环境问题治理方面取得了一定成就，然而又需要应对新的挑战：一方面细颗粒物、恶臭、臭氧等新型大气污染问题凸显，另一方面公众对大气环境治理提出了更多诉求，而且通过微博等自媒体平台更迅捷地表达不满意见并互相呼应、强化舆论，给有关部门带来了巨大压力。不过，公众自身和社会舆论都应当认识到，公众具有受害者与污染者双重身份，因此，他们在主张自己正当环境权益的同时更应当承担起参与治理环境的责任。

（一）大气环境治理成就：传统污染问题得到较好解决

2000年之后，经过将近5轮环保三年行动计划的努力，上海的传统大气环境问题得到较好治理，大气环境质量得到了明显改善。如图1所示，2006～2012年7年来，上海市环境空气质量优良率总体呈上升趋势，并且已连续4年高于90%。

图1 上海市2006～2012年环境空气质量优良率

如图2所示，自2001年以来，二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物（PM₁₀）等几种主要大气污染物的浓度总体呈下降趋势，近几年的下降趋势尤为明显。上海的二氧化硫年日均值从2005年的0.061毫克/立方米下降到2012年的0.023毫克/立方米，7年来年均下降13.01%；二氧化氮年日均值从2008年的0.056毫克/立方米下降到2012年的0.046毫克/立方米，4年来年均下降4.80%；可吸入颗粒物年日均值从2002年的0.108毫克/立方米一路下降到2012年的0.071毫克/立方米，10年来年均下降4.11%。

图2 上海市2001～2012年二氧化硫、二氧化氮与可吸入颗粒物年日均值

在上海市政府的统筹协调下，经过多个有关部门的共同努力，上海在治理传统大气环境问题方面取得了一定成就。然而，在传统大气环境问题得到解决的同时，上海市的大气环境治理又面临新的挑战，需要采取新的大气环境治理机制方能有效应对。

（二）大气环境治理的新挑战：新型污染凸显，公众诉求增加

在传统大气环境问题得到较好治理的情况下，上海的大气环境治理又需要应对新的挑战，这主要体现在新型污染凸显和公众诉求增加两方面。

1.新型大气环境污染问题凸显

近几年，细颗粒物、恶臭、臭氧等新型大气污染问题凸显出来。之所以将它们称为“新型”，并不是因为这些污染原先不存在，而是因为它们在近几年成为较严重的问题，由此进入公众和决策者的视野。一方面，因为机动车数量、化工生产规模等的增长，细颗粒物、恶臭、臭氧等污染的确在增加或居高不下；另一方面，在传统大气环境问题得到较好治理后，社会各界的关注点自然转向其他大气污染物。

细颗粒物（PM_2.5）及主要由其所造成的雾霾近几年在上海成为较严重的问题。2012年6月27日，上海市启动了细颗粒物监测工作，自该日起至2012年12月31日，全市细颗粒物平均浓度为48微克/立方米，是新国家环境空气质量二级标准13微克/立方米的将近四倍。^[1]当空气中水汽较多，细颗粒物就会在大气中吸水、长大，并最终活化成云雾凝结核，使大气能见度降低而形成雾霾。^[2]2010～2012年，上海出现雾霾的日数占全年61%，每年大约有4～5天出现重度霾。^[3]细颗粒物污染或雾霾对公众（呼吸系统）健康造成较大影响，上海在2013年1月12～16日出现雾霾天气，其中有两天达到重度污染。受该次雾霾天气影响，上海市医院呼吸科门诊量增加三成，其中大多数为慢阻肺、哮喘病例。^[4]

由于垃圾处置量增长和部分化工企业管理不善等原因，上海部分地区的市民受到恶臭困扰，由此引发不少环境投诉。在未能或难以采取严格环保措施的情况下，填埋、生化处理等垃圾处置方式都会产生恶臭，给周边居民的正常生活造成较大影响，如浦东老港、曹路和松江大学城等地居民就受到恶臭困扰。同时，部分化工企业管理不善也引发较多针对恶臭的投诉件