根据联合国的预测，到2050年，世界70%的人口将居住在城市。城市的环境治理是人类实现可持续发展的关键，牵动着多个利益相关者的利益。可持续和高效的城市环境治理需要政府、市场、社会体根据一定规则分工合作，共同应对挑战，进行多元治理。世界众多城市政府把多元治理理念引入城市环境治理的决策和实施过程中。政府在充分听取市场和社会意见的基础上制定可持续发展政策。市场和社会力量既享有参与政策制定的权利，也负有协助政府执行政策的义务，可以填补环保政策的盲点。改革开放以来，快速的工业化和快速的经济增长推动着我国的城市化进程不断加速。粗放型城市化给我国的能源、环境和生态环境带来巨大压力。温室气体排放、空气污染、土地资源浪费、水体污染问题给各级政府带来前所未有的治理挑战。随着经济体制市场化转型和全球化的不断深入，上海面临着改变传统环境治理模式，调动多元利益主体共同参与环境治理的挑战。

一 环境多元治理

随着全球化的不断深入，非国家主体在环境治理领域正发挥着日益重要的作用。政府间组织、非政府组织和企业共同参与地方环境治理事务，主权国家只是参与全球治理的多个行动主体之一，不断推动着各个国家环境治理模式的发展转变。

（一）环境治理的内涵

治理（Governance）源于拉丁文，原意为控制、指导和操纵，但在西方政治学家和经济学家的定义下，治理主要反映了政府、市场和社会的互动。根据全球环境治理委员会在《我们的共同全球伙伴》中的权威定义，治理（Governance）是“个人和机构管理他们共同事务行为的总和，包括公共和私人管理”。^[1]而所谓的“善治”（Good Governance）是一种强调效率、法制、负责的公共服务体系。统治（Government）和治理（Governance）是两个不同的概念。^[2]治理着眼于社会的整体利益，管理则着眼于政府的利益。治理以协调为手段，且不以“支配”和“控制”为目的，涉及政府与公民组织的互动。政府、非政府组织和企业都可以是治理的行动主体，而统治的行动主体只有政府。^[3]

环境治理正在从统治（Government）向治理（Governance）转变，治理模式也日益趋向多元化：首先，国家不再是唯一的治理者，多个非国家行为主体在多个层次上参与政策的制定；其次，各层级的政府打破行政区域、行政机构和行政等级的限制，解决环境问题，进行区域联动，共同治理环境；最后，各国政府纷纷把环境政策整合到相关的公共政策中，在制定其他政策的过程中把对环境的影响纳入决策过程中（Environment Policy Integration，EPI）。^[4]

自20世纪五六十年代开始，各国纷纷建立相关的环保机构，不断实践和创新。经过多年的发展和积累，一套功能日臻完善、形式渐趋多样，基于基本政策工具的环境治理政策组合，越来越广泛地被应用到各国环境与自然资源管理的实践当中。对这些政策工具给予系统性总结，明确政策的功能、构造、效果和适应性，是未来机制设计的基础。

表1 多元环境治理工具比较

续表

（二）多元环境治理模式

自20世纪70年代以来，为了应对日益严重的环境问题，国际社会设计了大量的关于环境治理的正式和非正式的制度安排，并逐渐发展成现有的全球环境治理机制。政府间组织、国际组织、非政府组织和跨国企业既是利益相关者，又是影响环境治理政策绩效的组织机构。在行动主体多元化的趋势下，环境治理领域出现了公私伙伴关系、中央政府与地方政府多层次治理以及参与式治理等新模式。

1.多元环境治理中的行动者

参与到全球国际治理的行动者是多元的，可以分为国家、政府间组织和社会公民团体。这些多元的行动主体不仅影响着国际性环境治理政策和公约的制定，同时也积极地参与到地方性环境治理中。

（1）政府

各国政府仍在全球环境治理进程中起决定性的作用。尽管非政府组织在国际事务中日益活跃，但主权国家的政府仍是当今国际制度中的主要行为体。生态环境是公民的共享资源，作为公民代理人的政府承担着提供生存和生活良好环境的职能。^[5]

首先，环境问题的解决主要是政府的一项职责。环境治理更多显示的是一种政府的执政行为，包括从环境问题的界定、解决手段和途径的选择（决策）到效果的评价，或者表现为对某些经济社会活动带来的环境影响进行评估和界定，制定环境管治政策，约