上海从一个小渔村发展成一个千万人的特大城市经历了上千年，1959年上海人口首次达到1028万人，而在过去短短20年中总人口就增加了1000万人，目前上海常住人口总量已经超过2400万人。如果不采取严格有效的人口控制办法，上海常住人口在2030年前将突破3000万人，人口过快增长导致的交通拥堵、住房紧张、教育和卫生资源紧缺等“大城市病”也将日益严重。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》以及十八届三中全会都提出要严格控制特大城市人口规模。如何有效控制上海人口规模的过快增长，实现人口、资源、环境的协调可持续发展，是一个重大现实问题。

在学术界对大城市人口规模要不要进行严格的调控存在一定的争议。王桂新（2008）从城市可持续发展、左学金等（2009）从城市实现创新和保持优势等角度研究，认为目前大城市的人口规模有必要进一步增加。丁金宏（2011）、黄荣清（2011）则认为缓解大城市病必须调控大城市人口的规模，特别是流动人口规模。

而在已有的大城市人口规模调控方面，学者普遍认为效果不佳。段成荣（2011）在总结了北京人口调控的“步步为营，节节败退”的历史后认为，在流动人口总量进一步增加而且主要流向大城市的背景下，北京市控制人口规模难度很大，不如不作为。当前我国大城市采取行政、产业置换和空间疏导等主要人口调控措施都未能取得预期效果（陈宇琳，2013）。我国大城市人口调控存在调控理念滞后、空间调控不力、市场手段缺乏等问题和挑战（中国卫生和计划生育委员会流动人口司，2013）。总体来说，学者们对大城市调控效果不佳的原因缺乏深入的研究。

上海与全国一样，存在着人口调控效果不佳的问题，从“五普”到“六普”，上海的常住人口平均每年增长66万人，呈现长时间持续高速增长的势头。因此，有效控制本市外来人口规模的过快增长已经成为当前非常迫切需要解决的重大问题。本研究在分析上海人口规模增长态势和控制上海人口规模增长的瓶颈基础上，提出控制上海人口规模过快增长的对策，以期为市委市政府提供决策参考。

一 上海外来人口规模增长态势及严峻挑战

（一）上海外来人口规模增长势头

1993～2012年，上海常住人口从1381万增加到2380万，19年间增加了1000万，平均每年增加52.6万，年均增长2.9%。其中外来常住人口由1993年的123万增加到2012年的960万，平均每年增加44万，年均增长11.4%；外来常住人口增加量占到全市常住人口增加量的83.8%，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%（见图1）。

图1 1993～2012年上海全市、户籍、外来常住人口的规模变化

从未来中长期态势看，如果没有有力有效的积极调控措施，上海的外来常住人口还将呈现一个继续增长的趋势。根据我们的预测，如果不采取有效调控措施，2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标，2030年将达到3000万人左右（见图2）；如果上海未来经济继续保持较快增长速度，但劳动生产率没有很大提高，上海的常住人口规模将于2022年突破3000万人。

从市统计局提供的本市常住人口数据来看，上海2011年常住人口增长45万人，2012年增长35万人，人口增长减速有所放缓，明显低于2000～2010年平均每年66万人的增长速度。但是，仅从这个数据并不能说明上海的外来人口流入将进入递减的拐点阶段。因为这个数据只是抽样调查的估计数字，其抽样的对象主要集中在一些管理成熟的区域。我们认为，对外来人口未来的增长趋势，宁可作悲观预计，也不要盲目乐观，如果没有一些特殊的措施出台，这种悲观预计很可能就是现实。因为从国际经验看，像上海这种等级的大城市，在一个国家的工业化、城市化进程中，必然成为内地人口尤其是农村人口的向往之地，这是规律。我国人口众多，而且大量资源又集中在几个特大城市，在国家越来越要求为外来人口提供公平民生待遇的大环境下，未来很长一个时期这些特大城市都将面临很大的外来人口流入压力，上海更不可能例外。

图2 上海常住人口总量规模趋势预测

（二）外来人口快速增长给上海带来了严峻挑战

上海建设空间面积非常有限，而上海的公共资源更加有限。快速增长的人口规模给上海的经济社会发展和城市管理带来了越来越严峻的