一 上海新医改的成就和评估

2009年上半年，中共中央、国务院颁发了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确了医改的指导思想、总体目标、基本框架和政策措施；国务院随即出台了《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》，确定了医改的五项重点任务。医改进行三年以来，取得了初步成效，主要表现在：扩面（效果最显著），服务能力增加（布点），公共卫生均等化（基本公共卫生项目），基本药物制度和公立医院改革（前者负面作用大，后者几乎无进展），卫生投入增加（中央投入增加明显，地方差异大）^[1]。国际组织对中国医改的成就给予了高度评价^[2]。

（一）上海新医改方案形成和特色

上海的新医改方案是在2010年世博会结束后于2011年5月颁布的，形成过程历时两年。上海的医改方案形成中研讨听证认真严谨，内容不断丰富完善，方案亮点特色频现，既贯彻了全国的医改方案，又体现了上海的城市特点。方案提出的总体目标涵盖基本医疗卫生制度的建立，健康管理和指标的提升，提高医疗卫生服务能力和管理水平，发展现代医疗服务业并建成亚洲医学中心城市之一。在医改方案具体设计中注重让群众普遍得到实惠，减少疾病、病有所医、就医方便、减轻负担，共享医药卫生体制改革的成果。

上海在实现本市居民基本医疗保障制度全覆盖方面提出完善基本医疗保险制度，尤其是整合多类型的医疗保险制度，缩小不同人群待遇差距，形成以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主体的基本医疗保障制度。提高基本医疗保障水平方面提出了缩小不同医保制度之间、城乡之间的医保待遇差距，并努力完善医疗保险支付方式，探索建立老年护理保障计划。

上海还探索以家庭医生制度为基础的社区卫生服务新模式，在社区探索按服务人口付费的医保支付方式。在公立医院改革方面除了围绕管理体制、运行机制、补偿机制和监督机制的改革，还实行具体的费用控制措施，并建立医患纠纷第三调解机制，依法治理“医闹”行为。

上海的医改中针对解决居民看病突出问题提出了对策，如通过增加专家门诊次数，推行各种形式预约；推行门诊“一站式付费”。通过规范医保病人自费药品和自费医用材料的使用。明确规定各级医疗机构医保住院病人自费费用占总费用的比例，并实行严格考核来降低群众负担。

（二）上海医改方案具体措施落实的成效和不足

1.进一步提高居民的健康素质

上海非常重视普遍提高居民健康素质，积极地深入推进健康城市建设（重视健康意识和健康自我管理，促进健身和体育运动），继续实施优生促进工程，并通过在基层开展中医药服务能力提升工程，努力推广中医药“治未病”的功能。

2012年底，上海市户籍人口平均期望寿命已达82.41岁，实现了“十二五”规划中的居民平均期望寿命81岁的目标。

这一方面体现上海居民的这一健康指标达到了世界先进水平，另一方面则显示这一卫生系统唯一的量化指标提出时的目标过于保守；而且考核的人口范围有待扩展，应该从户籍人口拓展到常住人口。

2.推进基本公共卫生服务均等化

上海全面实施基本和重大公共卫生服务项目。在国家规定的项目基础上新增21项基本项目针对儿童、老年人群的3项重大项目（“新生儿疾病筛查”“社区大肠癌筛查”“60岁以上老人接种肺炎疫苗”）。这些基本公共卫生服务已经覆盖全部常住人口。在慢性病控制方面，上海已经在15个区成功创建国家慢性病综合防控示范区。

3.优化医疗资源结构和布局

按照规划，上海加快了“5＋3＋1”郊区三级医院的建设。5家新建郊区三级医院中，除长征医院外的4家新建郊区三级医院已于2012年底开业。3家中心医院（奉贤、青浦、崇明）完成改扩建。金山医院也于2011年迁建工程竣工并投入运营。这样的布局提升了郊区卫生服务水平能级，有利于医疗联合体建立。但是，这个布局却进一步强化了大医院的资源投入及其作用，并导致医疗费用进一步增加，还进一步挤占了社会医疗机构的发展空间。

医改过程中，上海努力加强老年护理、精神卫生、康复、妇幼卫生等薄弱医疗资源的配置，将部分医疗机构治疗床位转为老年护理和康复等方式，全面加强老年护理和康复资源配置。

4.提高医疗服务能力和质量

上海住院医师规范化培训工作进入正轨，并形成了一系列