党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起到决定性作用，使政府在宏观管理层面更好地发挥作用。住房市场化改革以来，本市居住条件得到了明显改善，近十年间，人均居住面积从13.8平方米提高到2011年底的17.3平方米，住宅成套率达到96.3%，在全国30多个省市自治区中位居前列。但是，随着房价不断上涨，中低收入群体特别是“夹心层”和外来人口的住房保障需求也不断上升，在为特定群体提供居住保障的过程中，如何处理好政府与市场的关系，明确政府在居住保障中的责任和边界，充分发挥市场在资源配置中的作用，成为住房保障管理中急需关注的重要课题。

公共租赁住房作为2010年后本市住房保障一项新政，将保障覆盖面从城镇户籍人口扩大到有基本稳定工作的城市常住人口，主要面向存在阶段性居住困难的本市青年职工、引进人才和来沪务工人员。首先，与廉租住房、经济适用房、动迁安置房相比，公共租赁住房最主要的优点在于政府投入成本低，打破了对申请人收入与户籍的约束。其次，由于产权属于国家，和私人租赁相比，国家充分保障居住权，能够为被保障对象提供稳定住房。同时，根据市场变化动态设置的租金，对私人租赁市场会起到有序引导的作用，另一方面也会对被保障对象起到刚性推动作用，促使其向上流动，防止福利依赖。其缺点在于其建设和后续管理需要大量的人力、物力和财力，如果市场机制不健全的话，容易从民心工程变成闹心工程，从短期租赁变成变相长住，从市场化运作变成政府全面责任，重蹈20世纪80年代初单位福利分房的管理陷阱。本报告在以本市首批市筹公共租赁住房“尚景园”1200位居民问卷调查、862户入户调查的基础上，对上述问题进行了集中分析，重点关注在既有的保障框架下，政府和市场是如何发挥各自的职责和作用。

一 上海市筹公共租赁住房社区发展的现状

（一）上海市筹公共租赁住房发展概况

市筹公共租赁住房是“十二五”期间上海住房保障体系的重要组成部分，是一种由政府提供政策支持，通过专业机构采用市场机制运营，根据基本居住要求限定住房面积和条件，按略低于市场水平的租赁价格，向规定对象以租赁方式供应的保障性住房。

1.政策背景

本市公租房政策的出台，与经济社会发展特定阶段的人口结构、住房结构、保障对象需求有着密切的关系。

（1）人口结构压力客观存在，居住需求持续上扬

近年来，上海良好的经济社会发展环境，吸引越来越多的外省市人员，特别是年轻人来上海发展。数据显示，至2012年，外省市来沪常住人口960.24万人，与“六普”（897.7万人）相比，增加了62.5万人，年均增长3.42%。值得注意的是，六普数据显示，外来人口占全市单身户的60.1%。从各年龄组看，在20～44岁的年龄中，单身家庭人口中外来人员的比重都超过7成，其中15～19岁、20～24岁、25～29岁年龄组比重为最高，分别占同年龄组的92.2%、90.2%、77.7%，而这三个年龄组也是外来人员来沪比重最高的年龄段。随着这一群体规模的扩大，若不对他们的住房问题给以充分的重视，将会制约城市的良性发展。

（2）商品房租赁稳定性差，租售比远超警戒线。

近年来，上海市住房价格上涨速度较快，房屋转售的收益远远大于租赁收益，租赁房源的数量和稳定性受到一定影响。国际上用来衡量一个区域房产运行状况良好的租售比一般在1：200和1：300之间，而上海市的租售比已远远超过了这一警戒线。“中原”2013年9月的统计数据显示，上海中心城区租售比普遍高于这一警戒线，宝山顾村等次中心区甚至高达1：862^[1]。

从表1可以看到，以上年为基准，2008～2012年，在宏观调控政策影响下，本市商品房销售面积有所降低，但房价并未走低，销售额也因此保持高位运转。由于房屋供应量有所下降，商品房租赁面积增幅不大，导致房屋租金不断上涨。但即使如此，租赁合同也常常因为房屋置换等原因中断，稳定性欠缺。仅仅靠市场化方式所配置的租赁房源，无法满足客观存在的市场需求，同时也容易造成租赁市场的无序发展。

表1 上海近年来房屋销售租赁面积的增长情况

（3）廉租保障对象范围有限，阶段性困难无法覆盖

上海自2000年实施廉租住房制度以来，经过十几年的努力，已基本形成针对低收入家庭的准入标准动态调整机制。随着