上海从20世纪90年代中期起，就将城市建设与住房制度商品化改革相结合，由此房地产业的惊人发展带动了整个城市的改造与更新。经济增长、城市建设和民生居住条件改善成为推动都市发展的三个重要维度。土地的升级使用和迅速增值，房屋建设带来的置产置业的财富重新分配促使旧城改造和城市更新成为一个引人注目的政治、经济以及社会民生议题。

世界城市化发展进程表明，旧区改造是每一座城市在经济增长过程中面临的一个突出问题。旧城更新过程涉及政府、民众、企业等多元主体的综合复杂的利益系统，如何处理好政治经济、社会民生、城市生态之间的关系，取得各方平衡、相互共赢是在旧区改造中实践科学发展观的核心问题。上海经过20世纪90年代365万平方米的危棚简屋改造、“十五”期间新一轮旧区改造和“十一五”期间成片二级旧里以下的房屋改造，100多万户市民家庭的居住条件得到改善。

“十二五”规划期初，上海组织编制了《上海市“十二五”旧区改造发展规划》，提出“十二五”期间，完成改造中心城区成片二级旧里及以下房屋的50%左右，拆除二级旧里及以下房屋350万平方米，预计受益居民14.8万户；启动郊区城镇棚户简屋和“城中村”改造试点。

“十二五”规划开局的2011年，国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并开始清理融资平台、收紧银行信贷，在没有启动新项目的情况下，上海中心城区全年拆除二级旧里及以下房屋仍达到44.7万平方米、受益居民1.84万户。

2012年，上海中心城区共拆除二级旧里及以下房屋71万平方米、受益居民2.53万户。总体而言，进入“十二五”规划时期以来，在国家房屋征收新政、清理政府融资平台和建立土地储备机构名录等宏观条件影响下，市、区有关部门虽然积极推进旧区改造工作，但还是在一定程度上放缓了改造步伐。旧区改造工作面临新的思考与挑战。

一 上海旧改工作的“昨天”和“今天”

房屋的征收（动迁）工作是城市旧区改建的一项前期工作，又是涉及千家万户居民切身利益的群众工作。因此征收（动迁）工作的实际效果如何，不仅影响着城市旧城区改建的进程，而且也关系到社会稳定的大局。这里我们先以上海市黄浦区（原卢湾区部分）安佳房地产动拆迁有限公司的工作历程为例，考察上海征收（动迁）行业的发展过程，探析上海征收（动迁）的发展趋势。

（一）不透明、不公平产生的困境促使动迁必须谋求变革创新

1990年之前，国家尚无颁布动拆迁的相关法规条例。各个省市自治区都是根据自身情况，制定相关规定。上海动拆迁的主要对象是居住在陈旧房屋的居民，称之为“危棚简屋改造”。当时动拆迁的标准也比较低，由于那时候全市人均住房居住面积长期保持在4平方米上下，所以动拆迁安置按照户口人数人均小于4平方米以下的给予4平方米；4到7平方米给予4到5平方米；7到10平方米则给予5到6平方米。像这样每超过3平方米的旧房换1平方米的新房，则称之为“逢三进一”法。被动迁居民也是经过一段“过渡”时间，回搬到原来的地方，这时候原来的“危棚简屋”已改建成了“新公房”。每一户居民原来有多少居住面积，现在分配了多少面积，相互之间清清楚楚，所以不存在“猫腻”、特殊照顾、多分配几平方米等问题。虽然当时动拆迁的补偿标准比较低，分配的房子也不是十分豪华，但保证了“公平”，动迁居民居住条件得到改善，觉得自己十分幸福，矛盾也比较少。“旧改”经费主要由政府或企业承担。

1991年政府出台拆迁条例，动拆迁以“数人头”为基石。“旧改”开始引入市场机制，开发商亦介入进来，并按照市场原则购买土地、投资开发。此外，开发商可以自行实施拆动迁改造。这一时间段开始的旧改不同于1990年以前的动拆迁改造，“开发”的含义开始显现，动拆迁改造往往由商业价值高的内城往外拓展、投资性亦更强一些。1993年卢湾区徐家汇路斜三地块的动迁，就是本市第一块协议批租地块由开发商操作完成。当时该地块居民主要是动迁安置到“浦东”，但有百分之二十的居民不肯搬迁，主要是因为浦西交通和生活设施便利，而浦东当时基础设施条件较差，居民要乘坐摆渡船过黄浦江，生活便利程度下降。民间流行“宁要浦西一张床，也不要浦东一间房”的说法，导致动迁难以推进。由于开发商属于商业投资性企业，以营