2011年1月，上海市第十三届人民代表大会第四次会议批准通过的《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出，必须更加注重以人为本的社会建设和管理，必须着力推动城乡一体化发展。2011年7月，时任中央政治局委员、市委书记俞正声同志在九届市委十五次全会上强调，要加强郊区特别是城乡结合部的社会管理和服务，重点关注大型居住区、大型镇、城中村三种形态。加强和完善“城中村”治理体系，已成为上海市在当前阶段贯彻落实科学发展观，加强社会建设、创新社会管理、推动城乡一体化发展的重点工作之一。为此，上海社会科学院社会学研究所成立课题组，以分析上海“城中村”存在问题、完善“城中村”治理体系为主题，选取比较典型的14个“城中村”进行实地调研，以期在总结经验的基础上提出相应的政策建议。

一 上海“城中村”的基本情况

近年来，整个上海在空间形态、人口分布、产业结构上基本形成“中心城区—城乡结合部—远郊区”的新型三元结构，其中，城乡结合部地区深受双重城乡二元结构叠加效应的影响，其“城中村”问题涉及人口群体更为复杂，社会矛盾更加多元，由此，本次研究聚焦于城乡结合部地区的“城中村”。界定这一概念的核心特征有两个：一是保留了以自然村为单位的原农村宅基地（“老宅子”），构成其空间形态特征；二是宅基地上的农民私房集聚了大量来沪人员，构成其社会结构特征。根据这一标准，上海“城中村”在体制上主要包括四种类型：一是尚未“撤村建居”的行政村；二是已完成“村改居”的居委会，但仍保留部分自然村或村民小组的宅基地；三是已改制为公司的村级集体经济组织，但仍承担原村民的福利服务职责；四是“村改居”后遗留的宅基地块，居委会无法管理转由街镇直接管理的社区形态。按照这一界定，上海“城中村”分布很广，在已经城市化的中心城区、快速城市化的城乡结合部、新市镇的边缘都有分布，有的还散落在各类工业区、开发区、大型居住区的夹缝之中，其中，主要位于城市外围和近郊区（以内环至外环周边为典型分布区）。

（一）上海“城中村”的形成

改革开放以来，特别是浦东开发开放以来，上海全市的城市化水平迅速提升，中心城区面积由1978年的264平方公里增加到2010年的610平方公里，32年时间扩大了2.31倍，平均每年增长10.8平方公里，年均增长率为2.65%，原先分布在城市周边的农村地区被迅速纳入城市版图。与此同时，随着中心城区“退二进三”、旧区改造、市政建设的快速推进，中心城区居民大量地向城乡结合部地区导出，制造业大量地向城乡结合部地区的园区聚集，在次中心区和城乡结合部地区仍遗留部分自然村的农民宅基地，构成了“城中村”的空间形态基础。但是，在这些新近城市化地区，城乡二元的经济社会管理体制长期存在，“城中村”居民无法获取均等化的公共资源、公共服务和社会管理，是“城中村”产生和延续最根本的制度性因素。

随着工业化、城镇化、农业现代化的进程，农村剩余劳动力大量向城市迁移就业，上海也随之成为进城务工人员的集中流入地之一。进入21世纪，这一进程逐渐加快，全市来沪人员2000年第五次人口普查时为387.1万^[1]，2010年“六普”时已达897.7万^[2]，2012年已增至960.24万^[3]，其中，随迁子女及家庭化长期迁移趋势明显。在当前阶段，上海“城中村”成为低素质农村劳动力的流入洼地，非正规就业人群的规模和比例逐渐提高，构成了“城中村”的人口与社会形态基础。“城中村”作为流动人口聚居区的一种类型，大量来沪人员通过地缘、血缘等社会纽带聚居于租金较低的农民私房中，形成了一个个相对独立的小社会，并建立了主要为他们自身服务的低端市场服务体系，形成了与之相适应的人口就业、居住方式、生活方式等低层次经济社会形态。

（二）上海“城中村”的数量与类型

目前，由于“城中村”的认定标准不统一，关于全市“城中村”的数量缺乏正式的统计数据，部分区县公布了相关具体数据。比如，闵行区2007年有“城中村”146个，实际居住的本地村民有113721人，居住来沪人员总量达755273人，每个村平均5173人，2012年“城中村”减少到89个。徐汇区2012年共有24个“城中村”地块，总面积72.5万平方米，户籍总人口10549人，外来总人口44127人。关于上海全