一 问题的提出

如何构建和维护一种良好的信访秩序，是当前信访工作面临的一个紧要问题。目前信访工作中面临的困境主要表现为：一是救济功能被放大，一些信访人将信访视为优于其他救济渠道的首选，甚至刻意回避司法救济，将对救济结果的不满表现为重复信访，信访权利滥用现象突出；二是信访行为异化，一些信访人受“大闹大解决”等观念的影响，坚持无理、过高诉求甚至漫天要价，并采取越级上访、缠访闹访等形式向有关部门施压，以谋取更高经济利益，信访活动组织化、择机化、涉外化迹象明显；三是行政资源被浪费，在以“息诉罢访”为标准的信访结案标准下，行政部门可能要将80%的精力用在20%的人身上，甚至满足信访人一些不合理的诉求。在“唯稳定论”的压力下，打乱了信访资源的合理配置。

《信访条例》第35条规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”从理论上说“不再受理”意味着已处终结状态，但实践中问题却极为复杂，重复信访等扰乱信访秩序的问题依然突出。如何在保障公民信访权利的前提下，避免政府资源的过度消耗，是信访工作面临的一个重大挑战。在这种背景下，建立一套合理有效的信访终结制度非常必要。

信访终结制度，是指对于进入信访程序符合特定条件的信访案件在法定条件下宣告终结的制度。需要指出的是，信访终结与自然终结不同：自然终结是指信访事项的处理（办理、复查、复核）意见一经做出即为信访人所接受，这对信访人来说属于主动终结。而信访终结属于宣告终结，是指信访人对其信访事项的复核意见或未在法定期限内提出对复核（复查）的意见不服仍然坚持上访，由相关行政机关宣告该信访事项已处理完毕的终结，对信访人来说则属于被动终结。目前，学界对于信访终结制度鲜有论及，但信访实务界开始普遍重视并在制度层面尝试推进。信访终结制度作为一项制度创新，未经实践充分检验，这在该制度运行过程中，也存在着一些理论及实践上的难题需要厘清和解决。

二 信访终结制度价值之问：是否剥夺或限制公民信访权利

对信访终结制度做出价值判断，首先要以信访权利的内涵及属性为起点，并从信访权利性质出发，厘清信访终结与信访权利之间的关系。

1.关于信访权利的理论探讨

关于信访权利的来源，多数学者认为《宪法》第27条第2款^[1]和第41条第1款^[2]的规定是信访权利的主要宪法渊源。尽管《宪法》至今未明确定义信访权这一概念，但公民的批评、建议、申诉、控告、检举权，实际上与信访中“反映情况”、“提出建议、意见或者投诉请求”的核心是相一致的。因此，公民的信访权是一项可以引申的宪法性权利。自然，公民信访权作为一项宪法赋予的政治权利，不能成为终结的对象，也不能被限制或剥夺，相反要受到尊重与维护。而信访终结制度作为一项行政制度，不应也不可能剥夺公民的信访权利。

从信访权利的构成看，信访具备了参与社会管理及权力监督和权利救济的双重功能。就其权利救济功能，信访权利更属于一种程序性权利，与实体性权利相对应。《宪法》赋予公民“批评、建议、申诉、控告、检举”的权利，国务院《信访条例》通过行政立法对这一权利的行使进行了保障，具体来说，公民在实体性权利受到侵害后，可以通过信访形式向行政部门提出要求获得权利救济。但是，《宪法》《信访条例》未赋予信访工作机构履行实施权利救济的职权，也未对信访人的相关利益做出规定，而是通过制定程序规则，使信访人能够单方面启动并进入该种程序，以便对保障某一实体权利提出请求，也可以说，信访人所请求的实体权利不一定可以通过信访形式得到解决。信访权利虽以权利的形式存在，但又不直接涉及实体的利益和需要，只是信访人实体性权利得以实现的某种手段、方法或途径。因此，从权利救济角度来看，信访权利应属于程序性权利。

2.信访终结与信访权利的关系

从对信访权利属性探讨的阐述分析，信访终结与信访权利的关系，至少有以下三点。

首先，信访终结制度不是对信访权利的剥夺。从权利来源看，公民信访权是一项宪法赋予的政治权利，不能成为终结的对象，也不能被限制或剥夺，公民的信访权必须受到尊重与维护。因此，信访终结