一 概述

2004年，全国和地方各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职责，在立法、监督、决定重大事项等各项工作中均取得了重要的进展，发展了社会主义民主，健全了社会主义法制。2004年人大工作中的亮点很大程度上来自一些基于现有制度框架的创造性实践，它们对政治文明建设做出了生动的诠释。从“立法打包”、“人大代表退出机制”、“述职评议票决制”等创新和探索中，人们真切地感受到了法治的力度和民主的温度。这些难能可贵的创新性实践，为促进我国的民主法制建设、加快我国的政治文明进程、促进构建社会主义和谐社会，有着十分重要的现实意义。

然而值得注意的是，随着人民代表大会制度步入新的发展阶段，不仅旧有的立法、监督、组织制度等各方面存在的诸多问题凸显出来，还出现了许多新情况，发现了不少新问题。人民代表大会制度的逐步完善需要直面这些问题和情况并作出应对。

二 主要发展

（一）立法的发展状况

1.通过宪法修正案

2004年3月14日，十届人大二次会议与会的2890名代表经过认真审议，高票通过了第四次宪法修正案。此次宪法修正案总共修改了14条宪法规定，是我国宪政史上一个里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

2.制定和修改法律

2004年，全国人大常委会共审议了33件法律、法律解释和有关法律问题决定的草案，通过了25件，为经济社会发展进一步提供了法律保障，向实现本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标迈出了坚实的一步。

3.起草法律和法律修正案

（1）修订三大诉讼法列入十届全国人大常委会立法规划。随着我国经济社会和民主法制建设的不断发展，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的一些制度（如证据制度、鉴定制度等）需要进一步修改和完善；同时，司法实践中也出现了一些新情况、新问题需要研究解决。2004年，全国人大常委会法制工作委员会就三部诉讼法的修改问题进行了调查研究，广泛征求意见，抓紧对三部诉讼法的研究修改工作，准备适时提出修正案草案或者修改草案。

（2）起草《紧急状态法》。全国人大法律委员会认为，根据十届全国人大二次会议通过的宪法修正案所确定的紧急状态制度，为了有效地应对各种重大的突发事件，维护公共安全，制定紧急状态方面的法律非常必要。国务院有关部门正在抓紧起草工作。

（3）《违法行为矫治法》即将制定。我国的劳动教育制度自1957年实施以来，在维护社会治安秩序和预防、减少犯罪方面发挥了重要作用。随着社会情况的发展变化，劳动教养制度存在一些需要解决的问题。为了完善劳动教养制度，拟制定违法行为矫治法。全国人大法工委已就起草该法同有关部门进行多次协商，并将在深入调查研究的基础上，拟订违法行为矫治法草案。

（4）《国家赔偿法》修改问题正在研究。进一步完善国家赔偿制度，对于促使国家机关依法行政、公正司法，更好地维护人民群众的合法权益，具有重要意义。修订《国家赔偿法》已列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大法工委正在对有关问题进行研究。

（5）起草《护照法》。制定护照法对于维护公民的有关权益、促进改革开放、加强护照和出入境的监管、维护国家的尊严和形象十分必要。《护照法》正在起草，全国人大外事委积极协助推动解决立法中的难点问题。

（6）起草《自然保护区法》。一些全国人大代表建议制定自然保护区法，以加强自然保护区的建设和管理，使我国自然保护事业逐步走向制度化、规范化和法制化。全国环境资源委员会按照立法规划的要求，正在抓紧组织该法的起草工作。^[1]

4.制定和清理地方性法规

2004年的地方立法工作富有成效。全国31个省级人大及其常委会、45个较大的市、7个经济特区以及30个自治州、120个自治旗和自治县共233家地方立法机关一共制定了近1800件地方性法规、自治条例和单行条例。其中新制定约400件，修改1200多件，以决定形式废止约150件。在新制定的法规中，属于实施上位法的地方法规有300件左右，占新制定法规总量的3/4；属于地方自主性立法的100件左右，占新制定地方法规的1/4。根据《行政许可法》的要求进行修改和废止的法规有1100多件，约占修改和废止地方法规总量的83%，占全年立法总量的65%。

2004年还是“法规清理年”，从省级到较大的市再到自治州和自治县，各级地方立法机关