2004年度，上海市的法治建设继续深化。人民代表大会制度稳步发展。上海市人大常委会在进行地方立法过程中更注重吸收公众意见，立法程序更为科学，更注重实效，加强对司法与行政的监督。上海市人民政府颁布了《上海市贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，为进一步推进上海市的依法行政工作和法治政府建设提供了行政纲领；以贯彻实施《行政许可法》为契机，加快政府职能转变和管理方式创新；以政府信息公开为突破口，保障公众的知情权，推行公共事务的公众参与制度；深入推进综合执法改革，进一步理顺行政执法体制。各级法院继续探索审判模式的转变，对诉讼程序进行深化改革，检察机关也着手进行量刑建议制度改革。但也应看到，上海市的法治建设在理念、制度与实践中，尚有一些不适应现代法治原则的要求之处，法治发展尚存在诸多障碍，有待于在今后加以克服和完善。

一 人民代表大会制度

（一）制定地方性法规

2004年，上海市人大及其常委会制定和修改了《上海市职业教育条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《上海市未成年人保护条例》、《上海市安全生产条例》、《上海市房地产登记条例》、《上海市村民委员会选举办法》、《上海市档案条例》、《上海市制定地方性法规条例》等8件法规，废止了《上海市城乡集市贸易管理规定》，另有6件法规草案和修正草案已经初审。

在制定《上海市未成年人保护条例》的过程中，上海市人大首次尝试将法规草案向社会公开，征求各方意见与建议，并首次直接听取法规保护对象——未成年人的意见。经第十二届人大常委会第十四次会议审议，常委会主任会议决定，上海市人大常委会全文公布了《上海市未成年人保护条例（草案）》，向社会广泛征求意见，进一步修改后，再提请以后的常委会会议审议。草案公布的时间为2004年8月27日，在《上海市人大常委会办公厅公告》中，宣布由各区、县人大常委会负责征求、收集本地区人大代表、有关部门和单位的意见，特别要征求学校、教师和未成年人的意见，于2004年9月27日前，将意见汇总报送市人大常委会法制工作委员会；由市人大法制委员会和市人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各方面人士的意见；此外，市民也可以将书面意见直接寄送市人大常委会法制工作委员会，还可以直接打电话反映意见，并同时公告了联系方式。同时要求报刊、广播电台、电视台组织刊播讨论《上海市未成年人保护条例（草案）》的文章，并报道讨论情况和意见。

此外，上海市人大常委会还对《上海市制定地方性法规条例》作出修改，此后，常务委员会会议在审议和表决地方性法规时，不再需要在会议上全文宣读法规草案，而是着重听取提案人对草案的说明以及专门委员会的审议报告。

总结2004年上海的地方性法规制定工作，可以发现其呈现出以下趋势：一是愈益强调立法的公开性，同时注重在起草或者审议程序中充分吸收公众的意见，在这方面，《上海市未成年人保护条例》的制定是一个明显的例子。二是立法审议程序的变化。从《上海市制定地方性法规条例》的修改可以看出，上海市人大常委会审议立法草案时，更加注重其实质，而对一些严重影响效率的形式性内容进行删减。

（二）人大对行政与司法的监督

上海市人民代表大会对政府行政法制的监督工作，主要通过常务委员会下设的四个专门委员会进行，其中财政经济委员会对上海市计划、工业、外经贸（外资）、农业、商业、财政、金融等国家机关的工作进行执法检查、工作视察和调查研究；教育科学文化卫生委员会对上海市教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、档案等国家机关的工作进行执法检查、工作视察和调查研究；城市建设环境保护委员会对上海市城市规划、建设、管理和环境保护、交通等国家机关的工作进行执法检查、工作视察和调查研究；华侨民族宗教事务委员会则对上海市华侨、民族、宗教等国家机关的工作进行执法检查、工作视察和调查研究。由于现在人大的监督还没有专门的法律依据，因此，人大对于政府的监督主要通过人大常委会内部的工作规则和政府的配合实现。

根据上海市人大常委会的工作规则，每年年初，各专门委员会提交报告，上报该年度执法检查的内容，随后由人大常委会进行筛选，确定数个