2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。这是一份指导各级政府依法行政、建设法治政府的纲领性文件。它确立了建设法治政府的目标，明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、基本要求、主要任务和保障措施。《纲要》对我国20多年来的行政法制建设实践予以总结，具有现实性、前瞻性、原则性和操作性。《纲要》的发布实施标志着我国依法治国方略在政府管理层面的大踏步推进，对进一步推进依法行政、建设法治政府、建构社会主义政治文明和建设社会主义和谐社会，将发生深远影响。

一 《纲要》出台的背景

十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。1997年十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，1999年全国人大九届二次会议将其载入宪法，国务院于1999年发布实施《关于全面推进依法行政的决定》。我国法治政府建设取得了可喜的成绩。但另一方面，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要表现在依法行政体制、行政决策机制、行政立法和行政规范性文件的制定、执法责任制、解决纠纷机制、法制统一原则和政令畅通、行政权制约和监督机制以及公务员的法律素质等方面。^[1]

《纲要》基于对依法行政、建设法治政府的重要性与紧迫性的认识，通过深入细致地分析实践中存在的突出问题，有针对性地规定了解决措施并作出了制度安排，为依法行政的健康、快速发展提供了制度保障。

二 《纲要》的主要内容

《纲要》在制度安排和框架体系上，力求全面反映和准确体现依法行政的基本要求和基本内容，以为各级政府依法行政提供行动指南。《纲要》的核心目标，就是促进从全能政府到有限政府，从管制政府到服务政府，从封闭政府向开放政府，从权力政府到责任政府，由经验型政府转为科学决策型政府的历史转型。

《纲要》前三部分分别对依法行政的重要性和紧迫性、指导思想和目标、基本原则和基本要求作了集中规定。

《纲要》确立了我国用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。这一目标包含七个方面的要求：① 政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。② 提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。③ 法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。④ 科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。⑤ 高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。⑥ 行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。⑦ 行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

《纲要》概括了依法行政的六条基本要求：① 合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。② 合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等