一 导论

宗教自由是当今世界所公认的基本人权之一。据不完全统计，在世界上142部成文宪法中，已有125部规定了宗教自由的内容。^[1]国际公约也将宗教自由作为一项基本人权予以明确规定。然而，宗教问题若处理不当，一方面，极易成为国内社会矛盾乃至动荡的重要诱因；另一方面，由于宗教问题国际性程度的不断增强，又容易成为引发国际争议的导火索。实际上，冷战结束后，以宗教为主要内容的文明冲突已成为当今世界动荡的主要根源。因此，如何把握宗教自由与公共利益的平衡是各国（尤其是宗教多元国家）所面临的一个重要课题。

在中国，宗教问题一直以来也是一个颇为棘手而敏感的问题。回应与批驳域外对我国宗教问题的非议几乎是我国政府的经常性工作。另外，我国还是当今世界上为数不多的设有专门的宗教事务管理机关对宗教事务进行全面系统管理的国家。进而，在我国这个成文法国家中，完善宗教立法以规范宗教事务管理在客观上就显得非常必要。这在“建设社会主义法治国家”被宣示为重要的政治原则的今天尤其如此。然而长期以来，我国宗教立法却一直非常滞后，缺乏一部系统的宗教立法。宗教管理的依据除了散见于各个法律法规中相关的条款和一些法规、规章外，主要便是依据党的宗教政策。

2004年11月30日，国务院颁布了《宗教事务条例》，于2005年3月1日正式实施。《宗教事务条例》（下文简称《条例》）的起草工作历时六年，堪称建国以来我国宗教立法最为重要的一项工作。《条例》是中国首部综合性宗教立法，是我国长期奉行的宗教政策的系统化和法律化，是我国既有宗教法规的整合和发展，将对我国今后宗教管理起着最为基本的规范作用。因此，深入解读和检视《条例》实有必要。

二 《条例》颁布前我国宗教立法工作回顾

自20世纪50年代之后相当长的一段时间内，党的政策是我国宗教立法和管理工作的主要依据。改革开放以来，党的政策仍然起着基本的指导作用。其中最重要的包括：《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策（19号文件）》（1982），《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知（6号文件）》（1991），《关于加强宗教工作的决定（3号文件）》（2002）。

早在1982年，19号文件便指出要制定切实可行的宗教法规。^[2]1986年，国务院宗教事务局在工作要点中提出：有条件的省区应结合当地具体情况，制定出地方性宗教法规，由地方颁布试行。^[3]1987至1988年间，广州市、广东省及新疆维吾尔自治区先后颁布了针对宗教事务或宗教活动场所的综合性及单项性的政府规章。

1987年党的十三大提出加强法制建设作为政治体制改革的重要部分，宗教立法工作开始被提上议事日程。此后，国务院宗教事务局积极进行宗教立法工作，组成工作班子，并经国务院批准，将宗教立法列入立法工作计划。全国政协宗教委员会亦就宗教人士主持起草的草案召开座谈会，征集具体修改意见。有关政府部门更已着手草拟，并就相关问题进行讨论。^[4]

有关主管部门“在一些重大理论问题上，排除了一些思想障碍，取得一些共识”。宗教界人士如赵朴初、丁光训等，也向全国人大、全国政协提出建议，并于1989年3月把《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，希望可以尽快开始立法程序。^[5]不过，宗教界积极争取和殷切期望的《宗教法》却因立法中的一些基本原则上的争议而被迫搁置下来。

1991年，中共中央在《6号文件》中再次提出“要加快宗教立法工作”。^[6]1991年4月，国家宗教事务局报送了《关于宗教立法体系和“八五”期间宗教立法项目的设想》，对宗教立法提出了四个层次的设想：①由全国人大或其常委会颁布一个有关宗教的基本法律，从整体上调整宗教与社会其他方面的关系，保障公民宗教信仰自由权利，维护宗教组织合法权益，保障宗教活动正常化。当时设想了三个方案：一是制定《宗教法》；二是分别制定关于宗教信仰自由和宗教组织的法律；三是制定宗教法通则。②由国务院颁布行政法规，调整涉及宗教共同性、可在政府管辖权限内解决的问题，如宗教场所管理、教职人员管理、外国人在华宗教活动管理、宗教音像制品管理等。③部门规章，调整涉及范围不大，政策性较强及属于部门内部管理范围的问题。④由地方人大或政府根据当地实际，自行制