一 背景资料

2004年6月23日，国家审计署审计长李金华受国务院委托，在第十届全国人大常委会第十次会议上向全国人大常委会作《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。新闻媒体全文刊发后，立即在中华大地上掀起了新一轮的审计风暴。国人应该对2003年6月25日开始的第一次审计风暴记忆犹新，那是新闻媒体首次披露李金华提交给全国人大常委会《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。在当时那份8000字的报告中，财政部因为违反预算法和国务院有关规定而被点名批评十多次以上，其中包括财政部在多项财政转移支付和年终结算中为本系统安排资金，一些司局级利用职权向地方对口处室安排资金等等。中央机关在财政权力行使和财政资金使用方面存在的种种问题，使国人大跌眼镜，也大为震惊。而2004年度的审计风暴不仅仅是2003年度的延续，其力度更强，影响也更为甚远。这不仅仅是因为2004年度的审计报告措辞更为严厉，揭露的事实更为具体、大胆和犀利，更为重要的是，经历过一次风暴洗礼的人们在面对第二次风暴时，不仅仅继续着情感上的震惊和愤慨，更多的是冷静而理性的反思和前瞻。^[1]

纵览2004年的审计工作报告，从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央其他部门预算执行，到税收征管、专项资金管理使用、财政资金投资效益、金融机构资产负债损益和原国家电力公司领导班子任期经济责任审计情况，存在的问题集中于预算管理混乱、预算执行随意、挤占挪用财政资金谋取部门私利、决策失误导致财政资金投资效益低下等。其实，这早已不是什么新鲜事，在2002年度的审计报告，诸多事项已经涉及，各大部委已被点名批评，甚至早在审计风暴之前，部分问题已经时有披露，有所报道，只是因为“规模”不集中，发布级别不够高而震荡没有如此剧烈罢了。人们激动、震惊的根本原因在于，具有公共性的财政权力被滥用，具有服务性的财政资金被侵占、挪用和浪费。而人们反思、思变的主要对策是加强预算管理、强化审计功能，加大司法打击力度，追加决策绩效考核和问责制。^[2]这些“药方”无疑对于改变目前现状大有裨益，但是，是否仅止于此就能够彻底根除病源呢？或者还需继续刨根究底，直指问题的核心方能有所突破而利于长远发展？到底该如何以审计风暴为契机，将财政权力纳入民主法治之轨道，使财政资金真正服务于全体国民的民生福利而使审计不再成为风暴？本文拟从市场经济、财政法治与财政立宪的角度，对这一问题予以层层解析、细致深究，以期对我国的民主法治建设有所推动。

二 审计风暴、市场经济与财政法治

对于审计风暴，首先应该冷静思考的是，为什么会有审计风暴？如果不假思索即回答，那就是：因为审计报告暴露出的问题触目惊心，触动了人们敏感的神经，引起了震荡和诘问。为什么会是在2003、2004年发生审计风暴，而不是在90年代，或者更早一些时候呢？这也可能得到直观的回答：因为审计报告只是在这两年才开始公开披露，以前人们对有些情况并不知情。那么继续追问，为什么审计报告会是在这两年公布，而不是在更早些时候呢？这个问题的回答恐怕就不是那么简单了。

了解审计署发展历程的人知道，现行的审计模式的确立源自1981年的一场大讨论。新中国成立后，因为沿袭前苏联模式而没有设立审计机构，只是在财政部门内部设立会计稽核机构。1981年，实行改革开放进行经济体制改革的伟大战略启动后，根据党中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。这三种模式的提案在当时引发了巨大的争论。第一种虽是国际通行模式，但因认为当时作为立法机构的全国人民代表大会及其常委会的权力还有待细化和强化，而没有被采行。第三种则显然带有强烈的部门管理色彩，严重缺乏独立性和权威性而被否定。最终，中国选择了第二种模式——行政型审计模式，也即审计署隶属于国务院，是国家行政机构的组成部分，这在国际上被称为半独立型审计体制（设在立法机关之下的审计机构为独立型也称立法型审计体制）。^[3]这一模式随后被载入1982年