一 引言

2003年初，陕西省政府与陕西榆林市政府依据国家经贸委、国土资源部下发的《关于陕北地区石油开采秩序情况的调查报告》，对陕北地区几千口民营油井进行“先接管，后清算”，强行回收。本案涉及陕北延安、榆林两市15个县，70亿民营石油资产，上千家联营公司，近万名自然人股东，几十万户利益相关人。案发后海内外一百余家媒体作了跟踪报道，几十名国内著名的经济学家、法学家对此案进行了专题研讨，严肃指出地方政府的行为系“官抢民财”，2005年“两会”期间，全国政协委员保育钧就此案向本届全国政协会议提交了议案。

陕北民营石油案被称为“改革开放以来全国最大的行政违法案件”。从案发起至今的过程都十分耐人寻味：它是民营企业、地方政府、大型国有企业（中石油）间的三方博弈。改革开放以来，中国民间资本经历了一个从无到有，渐渐发展壮大的过程，而当经济发展遇到政治体制的瓶颈时，民营企业就陷入了尴尬处境。陕北民营石油案的不了了之，正是中国民营企业尴尬处境的一个范本。

二 陕北民营石油案始末^[1]

陕北地区油田在十几年前被称为“鸡肋”。这块油田地点分散，储量小，油层低渗透，埋藏浅，当地人称为“油窝”，属于低效油田，加之黄土高原地区交通极为不便，原油及采油设备难以运输，20世纪90年代初，这片油田的年产量一直在40万吨以下。1958年国家石油部将中央直属企业延长石油管理局下放给陕西省政府管理；1966年陕西省政府又将管理权下放给陕北地方。延长局成为中国唯一具有石油开采权的地方企业，与中国石油天然气集团公司下属的长庆管理局在这片油田上划定了双方的“势力范围”。

1986年经济体制改革初期，国务院为扶持陕北老区经济，允许陕北地方政府参与石油开采。1990年6月国务委员康世恩先生讲话，肯定了这一思路：“你们依靠群众，用最低的成本拿出那么多油，这就把老百姓的积极性调动起来了，实践证明这个政策是正确的。……各县发给一台钻机，叫老百姓打井采油，10～20年打算一步步来，一个县千百口井，这个政策谁也不能变。”^[2]

1994年4月，中石油与陕西省政府签订了《关于开发陕北地区石油资源的协议》，即俗称的4·13协议。协议第3项第4条为：“为支持陕北地方经济发展，从当地各县钻采的实际出发，拟从长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约500公里，由安塞等6县组织开发，从延长油矿在依法登记的区域内划出约580平方公里，由延安市等七市县组织开发。”

由于各县钻采公司亏损严重，无力组织开采，地方政府出台了“谁投资谁受益”的优惠政策，吸引投资者以联营形式进入石油开采。继之，靖边县政府对外招商引资，其在1994年4月17日所发的靖政发（1994）15号文即《靖边县人民政府关于合作开采石油的有关规定》中规定：“1.油井合作期限：油井合作开采期限由原回收投资后开采五年改为长期合作开采……”，“2.利润分成问题：提倡已投产油井实行投资方承包经营，县上经过测产核定产量，核定销售收入，根据协议分成比例确定承包基数，不愿承包的仍可按原协议执行”。大量资金迅速涌入，石油工业快速发展起来。定边、靖边、横山三县财政收入约90%来自石油工业。

20世纪90年代后期，中石油勘探发现，陕甘宁盆地油气储藏量为190亿吨，9万平方公里陕北斜坡占到其中80%。1999年，世界油价上涨，昔日的“鸡肋”也变成了美餐。1999年10月，国家经贸委、国土资源部等部委与陕西省政府、中石油等就陕西地区石油开采秩序问题进行调研，作出《关于陕北地区石油开采秩序情况的调查报告》。不久，国家经贸委、国土资源部将此报告印发（即1239号文件），要求陕北与各地遵照执行。该报告认为陕北地区石油开采主体混乱，管理及技术落后，干扰原油及成品油的流通秩序，提出“对各县钻采公司的联营单位，要依照国家有关法规和国办发［1999］38号文件的规定进行全面清理，并根据联营单位的不同情况分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种方式进入陕西省延长石油工业集团，实行统一管理。”

必须指出的是，1239号文件仅印发到各省、自治区、直辖市清理整顿小组，经贸委，地矿、石化厅（局）各部门，普通投资者根本无从得知政策变化，地方政府非但把此文件压住不予公布，反而进一步扩大招商引资，掀起新一轮投资