新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，也是中国农村地区医疗保障制度的一种主导类型。自2002年中央决定建立新型农村合作医疗制度以来，全国各地陆续开展了这一制度的试点工作。为了更好地总结新型农村合作医疗制度试点工作的经验教训，推动新型农村合作医疗制度的健康发展，中国社会科学院评估组受国家卫生部委托，对新型农村合作医疗制度的试点情况进行了评估。

评估工作采取文献研究与典型调查相结合、定性研究与统计分析相结合的方式进行。评估组成员先后分成5个调查组，访问了甘肃、浙江、山东、重庆、河南5省（市）的5个试点县，直接向农户了解对新型农村合作医疗制度的看法和意见，回收了1471份有效的农户调查问卷。同时，评估组还对257个试点县的合作医疗机构发放了调查问卷，收回有效问卷257份。在此基础上，评估组和调研组参考国家卫生服务总调查、实地访谈等有关资料，完成了5份调研报告、2份问卷分析报告、1份技术评估报告和1份政策报告。

这次调研的各项工作得到了卫生部各有关司（局）尤其是农村卫生管理司的领导和同志们的大力支持和帮助，卫生部新型农村合作医疗研究中心提供了相关统计数据和资料，实地调研地区卫生系统和各相关部门领导及调查对象对我们的调研给予了极大的帮助和配合。对于上述各项帮助，评估组深表感谢。应当指出的是，由于受水平及时间的限制，我们对各种调研数据和资料的分析还是初步的，有些分析受数据信息不完整、不同年度数据难以一一对应等因素的制约，还不是很精确，目前的观点也只是一个很粗浅的看法，还远不是定论。另外，我们将研究重点从评估过去3年来的试点向后延伸了一些内容，即更多地关注目前还存在的“问题”，其目的是为了更好地解决上述“问题”，推进新型农村合作医疗的健康发展和制度建设。但是，这样做可能把已经取得的成效和工作成绩忽略了或者没有说透，对存在的问题可能看得过于严重，甚至有可能把一些短暂的现象看成了比较严重的“问题”。因此，希望专家和在实际部门工作的同志能不吝赐教，以便于我们的评估更客观、更准确、更符合实际，更有利于推进新型农村合作医疗试点的发展。

一 新型农村合作医疗试点工作进展状况

2002年10月，中共中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。这是新中国第一个关于农村卫生问题的中央文件，确定了农村卫生工作的目标、重点和主要措施。文件明确提出建立和完善新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，各地要先行试点，总结经验，逐步推广，到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖全部农村居民。政府对新型农村合作医疗和农村医疗救助给予支持。从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。

根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，国家从2003年起进行新型农村合作医疗制度的试点工作。截止到2003年9月，西部12个省（自治区、直辖市）和中部9个省的试点县（市、区）参加新型农村合作医疗的农民为4351万人，占其农村人口的74%。^[1]国务院确定将浙江、湖北、云南和吉林4个省作为试点省，并在其中各选取1个县作为全国的试点来抓。随着新型农村合作医疗试点工作的陆续展开，为积极稳妥、扎扎实实地做好试点工作，国务院新型农村合作医疗部际联席会议进行了广泛深入地调研，听取了浙江、湖北、云南和吉林4个试点省的情况汇报，召开了专家座谈会，研究拟订了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，进一步明确了新型农村合作医疗的性质（互助共济）、原则（坚持自愿参加）、重点（大病统筹）和基金管理等问题。2003年12月，吴仪同志在全国新型农村合作医疗试点工作会议上提出“扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作”^[2]的要求。这次会议总结了前期试点工作，要求各地结合实际制订试点方案，下发了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，指导下一步的试点工作。

2004年10月，召开了全国新型农村合作医疗试点工作会议。截止