严格地说，公园是现代化的产物。传统社会只有士大夫的私家园林和皇帝的皇家园林。而杭州得天独厚，自宋代起几经疏浚，西湖被有心无心地打造成一个规模可观、闻名遐迩的“公共园林”。围绕着西湖逐渐形成了四十多处名胜及三十多处重点文物古迹。进入现代社会以后，随着杭州城市面积、人口的增加，建筑物高度和密度的增加，西湖从一个郊野公园变成了被高大建筑物环绕着的都市中央公园。

西湖不仅是风景和环境，也是一座露天、亲水的历史人文博物馆，是一处极具高质量唯一性的公共文化设施。历史上，西湖景区一直不售门票。新中国成立以后，杭州市园林文物局对其进行管护。这种情况在20世纪80年代以后发生了改变：国家进行市场经济取向的改革，原有文化事业单位也要“以文养文”。西湖周围各景点画地为牢，纷纷圈地售票。但有关部门并没有意识到，市场经济的诞生、私人领域的出现，恰好同时呼唤着公共领域和公共服务的新生。西湖这一大面积公共园林被划分成若干景点进行市场化运营，景点的经营者只对自己辖区的经济效益负责，只是消耗西湖的历史文化资源，不会对整个西湖景区进行长期投入。结果当地市民望而却步，自然文化景观质量和游客的观感都大打折扣。无论对市民还是游客这都算不上有益的制度安排，人们只能无奈地接受这种现实。人民不知道自己是否具有这种公共权益，也不知道政府是否应该提供相关公共服务。但自2001年起，情况发生了变化，仿佛历史的钟摆又摆回来了。市场经济的高速发展给杭州带来了较充裕的财政收入，然而，单纯的经济增长也带来了更多的社会问题、环境问题。杭州这座城市的发展战略现在要经历自觉和重大的调整。公共服务的问题在城市战略调整及相应的政府职能转变过程中变得清晰起来。此后的西湖发生了一系列的变化：景观的变化是外在的，而公共管理体制机制变化是根本性的、内在的。

一 城市发展战略实施中的公共文化投入

2001年起，杭州市分期实施西湖综合保护工程。迄今政府总共投入建设资金超过50亿元。通过工程，西湖的水面扩大到6.5平方公里，环湖道路延长至38公里，发掘出几十处新景观；先后改造和开放了西湖南线、杨公堤、新湖滨、梅家坞茶文化村和北山街，重现了“一湖映双塔”、“湖中镶三岛”、“三堤凌碧波”等历史景观，形成了“东热南旺西幽北雅中靓”的西湖新格局。经过整治，湖水的透明度有了明显改观。西湖再度焕发了青春。政府这只“看得见的手”做了一个大动作。

更令人惊讶的是，政府如此大的投入，换回的竟是西湖景区大规模的免费开放。西湖重新成为一处公共文化设施。“2002年10月西湖风景名胜区在西湖南线景区整合工程结束后，将西湖南线的涌金公园、柳浪闻莺、学士公园、长桥公园等四大公园以及中山公园实施免费开放；2003年10月西湖综合保护三大工程完成后又免费开放了位列‘西湖十景’的花港观鱼、曲院风荷以及杭州花圃；2004年10月又对西湖综合保护工程整治后的15个历史文化景点中的13处实行免费开放；此外，2003年5月18日，国际博物馆日，杭州市园林文物局所属的西湖风景名胜区内六大博物馆、纪念馆也实行免费参观游览。2002年西湖综合保护工程启动至今，西湖风景区免费开放的公园景点（博物馆、纪念馆）共53处，占西湖公园（博物馆、纪念馆）总数76处的70%。没有围墙、不收门票的完整西湖将自己的每一寸绿地和每一处景观还给了广大市民和游客。”^[1]

近年来许多地方纷纷兴建标志性文化基础设施，不少城市第一次拥有了自己的大歌剧院、音乐厅、体育场、图书馆或博物馆，这当然是社会进步、文明昌盛的表现。但这些设施建成之后，普遍遇到经营难题：由于没有足够的演出、比赛安排，或是没有足够的读者或藏书，这些公共文化场馆大多入不敷出，有的甚至连维护费用都成为负担。这显示出传统公共文化投入机制盲目、无效的弊病，而公共文化服务体系的构建不是向传统计划经济体制的回潮。杭州市的西湖综合保护工程及其一系列后续举措是整个城市可持续发展战略的一个组成部分。

作为省会城市，杭州首先不能再靠扩大发展制造业维持增长。2001年以来，杭州市委、市政府已经明确了“构筑大都市，建设新天堂”的城市发展战略定位，他们要抓住一切机遇，重点推动旅游、会展、网