2004年印发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面，作出了全面系统的规定，28号文件指出：“建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地闸门任务仍然十分艰巨。”

北京市土地供应面临的形势同样十分严峻。据《北京市2005年度土地供应计划编制技术报告》，通过对旧城区、近郊区和远郊区存量建设用地供给潜力的分析和预测，2005～2020年北京市存量城镇建设用地供给潜力约为177.43平方公里。而根据《北京城市总体规划（2004～2020年）》，在规划期末，全市需要新增建设用地396平方公里。在城市的快速扩张与发展背景下，现有可供应的存量土地已经不能满足需求。

因此，北京城市的发展要走内涵式增长的道路。本文首先从进一步贯彻落实科学发展观出发，对于土地开发利用与保护中涉及的主要问题进行定量分析预测。然后探讨提高集约程度，加强土地的科学与合理利用问题。最后，具体分析未来北京土地供应的类型、特点和中期供应计划。

需要提到的是，在土地供应的优先扶持方面，近期将紧密围绕奥运会的筹办，重点保障轨道交通、城中村环境整治和重点功能区的土地供应。从2007年供应计划上来看，奥体项目工程最为集中的朝阳区获得了最大的供应面积，说明北京市政府在土地供应上已经向奥运工程倾斜。

一 土地开发利用与保护中主要问题的分析预测

目前，在土地开发利用与保护中最主要的问题，就是如何能够既保护好耕地又能合理利用土地资源开发建设。本文对未来城乡建设占用耕地、农村居民点整理的耕地潜力和未来建设用地合理需求进行了分析预测。

（一）未来开发建设占用耕地的分析预测

利用《北京城市总体规划（2004～2020年）》市域用地规划图与北京市基本农田保护区图分别叠加，应用地理信息系统进行分析测算，可以得出规划新增建设用地占用耕地约530平方公里。利用北京市数字地形模型与北京市2004年土地利用现状图叠加，坡度大于15度的耕地约57平方公里。从北京建设宜居城市的目标考虑，这些耕地应逐步退耕还林。因此通过退耕还林，农业结构内部调整将减少耕地约50平方公里。综合建设占用和退耕等因素，规划期内耕地可能减少580平方公里。

同样应用地理信息系统进行分析测算中心城、新城等城镇建设占用基本农田约为164平方公里；如果考虑重点交通基础设施、水利设施、市政设施和生态建设需要等，可能还涉及占用基本农田约81平方公里，总计占用基本农田约245平方公里。

综合以上因素，根据预测方案，到2020年，北京市最低的耕地保有量介于1420～2154平方公里之间，与现状2364平方公里相比，减少了一定的幅度。

因此，在考虑城市规划发展的基础上，北京耕地和基本农田保有量的确定，既要严格执行国家政策要求，也要符合城市发展实际。

（二）农村居民点整理的耕地潜力分析

根据《北京城市总体规划（2004～2020年）》和《北京市土地利用规划修编（2006）》相关专题研究成果，到2020年，北京市建设用地规模为3630～3800平方公里，比2004年建设用地规模净增约430～600平方公里；其中，城镇建设用地规模将控制在1650平方公里以内。对于将建设用地规模控制在3630平方公里，建设用地净增430平方公里的方案，需要采取乐观的农村居民点整理方案，规划期末农村居民点应控制在365平方公里以内，比现状减少520平方公里。而对于将建设用地规模控制在3800平方公里，建设用地净增600平方公里的方案，对农村居民点整理应采取较为现实的方案，规划期末农村居民点需控制在540平方公里以内，比现状可减少345平方公里。

综合以上分析，结合农村居民点整理的两个方案以及国家政策有关要求，确定了相应的两套方案。

方案一：耕地总量和基本农田保有量都减少。农村居民点整理稳健推进，土地开发强调生态环境优先，基本农田总量因重点地区和重点建设项目占用的需要相应减少。规划期末，耕地保有量为2150平方公里，基本农田保有量为2085平方公里。

方案二：强调保持耕地总量动态平衡，基本农田保有规模不变。农村居民点整理采用乐观方案，接近城市总体规划的规划目标，土地开发尽量用足后备资源。规划期末，耕地保有量为2364平方公里