纵观我国近60年城市化发展历程，走过了一条艰难、曲折、复杂的道路。从新中国成立到改革开放前的计划经济时期，属典型的城乡分离的二元经济结构框架下的城市化的畸形发展阶段。与重工业优先发展战略相适应的城市化道路有以下明显特点：一是起步晚，起点低。这与我国工业化起点相类似，按照国际公认标准，城市人口占总人口的10%以上，才是人口城市化的起点，以1949年中国城市化率10.6%为起步时间，比西方英、法、美、德等发达国家晚了一百多年，比世界人口城市化起步晚了约50年。二是典型的政府推动型模式。经典城市化发端于产业革命，其动力来源于工业化，本质上是由市场机制决定的。而我国城市化是以政府为主体，动力特点主要是政治性的而非经济性的，完全借助计划体制强制推行。三是以户籍管理为核心，实行了严格的城乡分离的二元体制。城乡分离的户籍管理等制度使人口不能向城市自由迁移，控制人口向大城市迁移，大城市的作用受到制约。四是城市化发展滞后于工业化。资金和技术密集型的重工业优先发展模式，使大量劳动力滞留在第一产业，排斥劳动力向第二、第三产业转移。

改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制目标的提出和初步建立，城市化步伐明显加快，城市化率由1978年的12.5%上升到1999年的30.9%，平均每年上升0.8个百分点，是改革开放前城市化水平年均上升幅度的4.1倍，2007年达44.9%，2000～2007年，年均增长1～1.2个百分点。但由于历史原因，城市化水平与世界水准仍有较大的差距，尤其是与世界上发达国家相比，差距还很大。

围绕我国城市化道路的选择，理论界一直以来就有着十分热烈争论，以城市规模发展为核心形成了三种道路之争：“小城镇论”、“大城市论”、“中等城市论”与“大中小论”等。在政策层面上，中央在不同时期提出不同要求：1978年，第三次城市工作会议上提出要控制大城市，多发展小城市；1981年国务院又一次明确提出“控制大城市规模，适当发展中等城市，积极发展小城镇”的城市化发展方针；1998年以来，中央政府选择了重点发展小城镇的道路。党的十六大报告中提出要坚持大、中、小城市相结合，走中国特色的城镇化道路；十六届五中全会提出坚持大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，强调按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则积极稳妥地推进城镇化。

当前我国正处于工业化中期及城市化加速阶段和城乡经济发展严重失衡阶段。遵循世界工业化与城市化的基本规律，总结新中国成立近60年城市化的基本经验，我国城市化道路就是要在政策设计上，坚持城乡协调发展重大方略，坚持以工促农、以城带乡发展方针，排除城市化进程中的一系列制度障碍，实现人口向城市的自由迁移。在目前阶段，实施抓两头、促中间战略，即重点解决大城市和小城镇的发展问题，从而带动中小城市快速发展，构筑起完整的城市体系。大城市发展的重点应放到提高内涵质量上，充分发挥大城市作用，完善城市功能。农村城镇化作为整个中国城市化过程的一个重要方面，重点发展县城和有优势的建制镇，大力进行农村产业结构调整，实现农业的产业化经营，促进农村人口由第一产业向第二、第三产业聚集，扩大人口由农村区域向城镇区域迁移的空间。

陕西城镇化进程与全国城镇化进程相比，既有共性特征，也有其个性特点。从新中国成立以来，陕西城市数量由3座增加到2007年的13座，建制镇由1954年的111座增加到2007年的907座。城镇人口由1955年的245万人增加到2007年的1522.44万人，城镇人口占总人口的比重由14.3%上升到40.6%。在近60年的发展历程中，无论从城市的数量变化，还是城市的规模变化以及城市的发展水平与层次，都经历了一波三折的发展过程。

一 陕西城市化发展历程回顾

1.国家重点项目建设带动下的起步阶段

1950年代初期，在国家投资的156个重点建设项目中，在陕西布局了24个，加上配套的50多个大中型项目的相继建设，使大量的工人、技术和管理人员及其家属迁入陕西，工矿企业招收了大量工人。同时，17所高等学校也陆续迁入陕西或组建并相继招生，使城镇人口迅速增长。城镇人口由100余万人增加到285.4万人，城镇非农业人口增加到211.4万人，分别占全省总人口的15.8%和11.7%，年均递增12%以上。在国家大量投资的带动下，这一阶段