社会保障是指由国家或立法保证的，针对疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业（及失收）、丧偶和失怙等风险而设计的收入安全保障制度。按照党的十七大精神，我国社会保障是一个多层次体系，包括社会保险、社会救助、社会福利三个核心部分，其中基本养老、基本医疗、最低生活保障制度是社会保障的重点。社会保险是社会保障制度中的核心内容，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等项目。社会救助是国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予特殊救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度，主要包括城乡居民最低生活保障、医疗救助等。社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、残疾人等的社会照顾和社会服务，是一种服务政策和服务措施。

一 陕西社会保障发展回顾

陕西社会保障制度是以中央政策为前提、结合省情而建立的。从1986年陕西城镇职工养老保险制度开始起步，经过二十多年的探索与实践，目前初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城乡居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架。特别是进入21世纪后，更加偏重农村和弱势群体的社会保障制度建设，目前统筹城乡、全面覆盖的社会保障制度基本建立。社会保障的覆盖面不断扩大，财政对社会保障的支持力度不断增强，社会保障水平逐年提高，成为陕西社会和谐、稳定的重要支撑。

（一）覆盖城乡的社会保障制度基本建立

社会养老保险是社会保险制度中最稳定、享受时间最长、费用开支最大的项目，国际上常以此作为衡量一个国家社会保障制度的广度与深度的标准。改革开放以来，城镇职工基本养老保险是陕西省最先开始实行改革的社会保障制度，启动了社会保障制度全面改革的步伐。陕西社会养老保险主要包括城镇企业职工基本养老保险和农村社会养老保险。陕西城镇企业职工实行基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制，经过十多年的运行，取得了很大的成效。陕西城镇企业职工养老保险制度建设从1986年起步，1998年，陕西省颁布实施了《陕西省城镇企业职工基本养老保险条例》，标志着陕西企业职工养老保险迈入了法制化管理轨道。2000年5月，陕西省下发了《关于陕西省养老保险经办机构实行垂直管理有关问题的通知》，标志着陕西实现了真正意义上的养老保险省级统筹，在全国具有典型意义，因此被称为“陕西模式”。全省基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式，建立养老保险基金。养老保险基金实行统收统支，最大限度地发挥了基金的使用功能和保障作用，杜绝了差额缴拨、协议缴费、随意减免养老保险费等不规范行为和违纪问题的发生，确保了离退休人员基本养老金“按时足额”和“社会化发放”，保障了离退休人员的基本生活和权益。2005年，随着《陕西省企业年金试行办法》的出台，企业年金制度在陕西也正式实施，为提高企业职工退休后的待遇水平加上了第二道保险。对于非企业职工的城镇居民，其养老保障主要纳入到民政部门实行的低保制度和社会救济范围。从2007年7月开始，在宝鸡市太白、麟游两县和50个新农村建设试点村进行新型农村社会养老保险试点，在总结原“老农保”教训的基础上，加大了政府责任，采取个人账户完全积累式、缴费捆绑式，充分体现了权利、义务对等的一种适合中国国情的农村养老保险制度，被称为“宝鸡模式”，到2008年，陕西省新型农村社会养老保险的基本原则和制度框架基本确立。

陕西医疗保障体系包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度，从制度上实现了对城乡居民的全覆盖。城镇职工基本医疗保险制度通过1999年3月出台的《陕西省城镇职工医疗保险制度改革总体规划》而建立。基本医疗保险实行市县级统筹、属地管理，费用由用人单位和职工个人共同缴纳，基金实行社会统筹与个人账户相结合。制度覆盖了全省机关、事业单位、各类企业、社会团体和民办非企业单位及其职工、退休人员和各类灵活就业人员。此外，建立了公务员医疗补助、大额医疗费用补助和企业补充医疗保险等制度。医疗保险制度的建立实施，对于保障城镇职工基本医疗需求起到了积极作用。城镇居民医疗保险从