改革开放30多年来，随着中国主要大中型城市建设规模的不断扩大，城市建设整体规划的不断科学化、系统化，以及落实社会主义新农村建设方针政策步伐的加快，许多靠近城市中心地带的农转非居民聚集区以及城乡结合部的农业用地、农村人口以及行政村镇，逐渐被吸纳进入了城市总体规划建设的布局。一些城市的城中村改造建设项目，由于涉及国家土地政策、房地产市场开发、城市整体形象改进、城市经济结构转型、城市安全防控等，牵动着社会各方持续的关注。

一 城中村改造的现状

（一）城中村改造的类型

从目前西安城中村改造的基本状况来看，大体可分为四类。第一类：位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤销了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区，居民居住条件显著落后。第二类：村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。第三类：现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部分被征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式，拥有不少农民集体财产和村办企业经济实体。良好的区位条件和低廉的建设成本使这些城中村出租房屋比率相当高，房屋出租加上村里的分红收入，村民们物质生活相当富裕，有些村民的平均生活水准甚至已远远超过城市居民。很多农民也有了自己的企业，主要从事一些初级饮食娱乐、交通运输、建筑业、农副产品和蔬菜零售等行业，或是以房屋租赁为主收职业。第四类：还有部分耕地，仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。传统农牧种植业仍占一定比重的村落。

（二）城中村改造的影响

一方面，由于城市开发空间不断被挤压，发展余地越来越小，以及城市建设政绩和建设绿色、环保、卫生、整洁全新市容面貌的需要，使得城中村改造越来越引起各级政府的重视；另一方面，由于城中村改造涉及千家万户的“边缘”群体，情况复杂，政策性强，易引发群体社会矛盾，在许多媒体的眼中，是一块“烫手的山芋”。

和全国其他城市一样，两种因素严重地制约着城市的发展。一方面，土地资源严重短缺，制约着经济的发展；另一方面，大量的城中村占据着城市发展的“黄金”地段，所产生的各类社会问题也在不同程度上制约西安市经济社会的快速健康发展。这些城中村，特别是二环以内的72个城中村的基本特征包括：第一，耕地极少，许多村子已没有一点耕地，村民几乎无地可耕；第二，地理位置优越，生产经营主要以房屋出租为主，农民以房生财；第三，村内公共基础设施薄弱，居住条件亟待改善；第四，城市规划建设管理缺位，村庄建设无序发展，违章建筑多，安全隐患大；第五，流动人口集中，成为滋生社会不良现象的聚集区。

城市发展更多地表现在人口与面积的机械扩张，大量城中村仍然保留和实行农村集体所有制，农村经营体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成城、乡并存的二元结构。城中村的管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清、责任不明，遮掩在城市角落里的村庄成为城市管理上的“盲点”。

随着城市化进程的加快，城中村无论是生产方式、生活方式还是地缘特征，都已经不是传统意义上的农村，要实现全面建设小康社会，实现社会的可持续发展，使其与社会整体发展进程协调同步。要改变这些现象，解决存在的问题，唯一的出路，只有进行城中村改造，这是城市化进程中必须完成的任务之一，也是全面建设小康社会的要求。城中村改造势在必行。

（三）西安市城中村改造基本情况

在西安市中心城区所包含的城六区和四个开发区中，共有行政村624个，其中人均耕地在0.3亩以下的城中村286个，人口约37万人。其中，作为改造工作重点的二环路以内有行政村72个，涉及农业人口2.5万户，8.98万人，集体土地2.3万亩左右。位于西安周边的长安、临潼、阎良三区，有40个城中村集中区域，共计326个行政村，人