一 引言

土地储备有广义和狭义之分。广义的土地储备是指土地收购、土地整理和土地供应的全过程，是在一定地域空间内，按照土地利用总体规划和土地利用计划要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用和产出率，增加可利用土地数量，以确保经济、社会、环境三大系统的良性循环。狭义的土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

从2002年起，北京市开始实行土地储备制度。经过9年的探索与实践，已逐渐形成了一种符合北京地区发展特点、有利于政府调控土地市场的储备开发模式。土地储备工作也逐渐实现了从单纯供应计划向满足城市规划的储备与供应“双计划”转变，从以储备经营性用地为主向兼顾储备公共事业用地转变；土地储备开发主体从多元化探索向政府主导转变，随之形成了一系列行之有效的实践经验。

本文在总结北京市土地储备开发历程的基础上，结合北京市现行土地储备开发体制，提出了“大土地储备观”作为北京市土地储备未来发展方向的指导思想，并围绕这一核心理念从战略目标、战略定位、战略保障等多方面勾画出了未来的发展蓝图。该战略为北京市土地储备开发事业的进一步发展提供了理论依据。

二 北京市土地储备开发的模式与取得的成绩

（一）北京市土地储备开发模式

目前，北京市已经成功地建立适宜于特大型城市建设发展的土地储备模式，即通过市级政府统筹（重点搭建政策平台和资金平台）、区县政府指挥、乡镇政府操作、储备机构（重点是办手续和筹措资金）为主体、委托开发公司具体实施的方式进行实际运作。该模式有效解决了特大型城市土地储备运作问题，充分发挥了政府和市场两方的力量，实现了土地的“熟地”供应，保障了土地市场正常用地需求。同时在加强项目监管、缩短开发周期、节约资金成本等方面的优势也十分明显，得到了国土资源部的充分肯定。该模式在全国具有一定的示范效应，主要体现在以下四个方面：

第一，政府主导有利于合理满足公众需求、保障充足供应土地。根据北京市统计局2009年发布的数据，近三年来，北京市每年新增人口50万左右，几乎相当于一个中等城市的人口规模。这样一个人口规模下的土地需求量，是任何一家大型甚至是特大型企业都无法提供的。所以，对于北京市来说，应对快速城市化而带来的大量土地需求的唯一办法，就是通过政府供应土地，即实现政府主导土地储备开发。

第二，政府主导有利于弥补市场的缺陷合理配置土地。土地作为公有资源，在配置上既要考虑效率，更要考虑公平。只有政府作为公众利益的代言人，在统筹考虑社会发展状况的前提下，才能确保土地资源的合理配置，让不同社会阶层、不同职业背景、不同富裕程度的人们都能享有一定的土地权利。

第三，政府主导有利于集成政策、资金和公众等方面的支持。土地储备涉及城乡土地转化、拆迁、融资及补偿安置等多个环节。在整个储备开发过程中，政府主导土地储备开发，有利于统筹汇集政策、资金和公众支持方面的便利条件，而这些正是保证工作顺利开展的重要前提。

第四，政府主导有利于平衡经济增长与增进社会福利。土地的储备与利用，事关国家的发展与稳定，它已成为平衡经济增长与增进社会福利之间的重要平衡剂，只有政府主导才能确保其得到最佳利用。

（二）近年来北京市土地储备取得的成绩

从2008年起，北京市开始编制土地储备计划，让土地供应符合城市经济发展规划和土地规划，实现了土地供应计划和土地储备总量之间的协调与联系。2009年，为贯彻落实国家和北京市“扩内需、保增长、促发展”和“保增长、保民生、保稳定”的政策要求，北京市投入土地储备资金1165亿元，涉及土地面积约18000公顷，全年完成开发面积约4300公顷。全市土地储备开发投资约占全市固定资产投资的24.5%，有效拉动了全市经济增长。2009年通过土地储备开发完成了约80个村6万余户群众的搬迁。全市共批准建设的“三定三限”（“三定”即定性、定向、定量，“三限”即限价、限户型、限交易）定向安置房规划建筑规模约800万平方米，有效解决了被搬迁群众的安置和