在郭金龙市长所作的2010年政府工作报告中，明确提出“首都已进入了全面建设现代化国际大都市的新阶段，必须立足当前，着眼建设世界城市，坚持高标准建设、高质量管理、高水平服务，进一步提高现代化、国际化水平，使首都的发展建设与国家和人民的要求相适应”；在工作任务中明确要求，要“加快城乡结合部改革发展，总结推广北坞村、大望京村和旧宫镇的成功经验，整体启动50个重点村的城乡一体化建设”。在领导高度重视，各级政府和部门的共同努力下，各部门解放思想、创新政策、积极服务，相关区县切实履行实施主体责任、开拓进取，50个重点村建设在2010年实现了良好的开局，取得了明显的进展。北京市城乡结合部建设是建设中国特色世界城市的一次有益的实践探索，是首都城市规划、发展、建设和管理在政策、理论和方法上的集成创新。

一 深入开展城乡结合部建设是实现世界城市战略目标的客观需要

从短期来看，城乡结合部50个重点村建设是关系到当前首都科学发展的一场硬仗和遭遇战；从中长期来看，城乡结合部地区建设是关系到北京城乡统筹发展和城乡一体化进程的持久战，是北京建设现代化国际大都市、实现建设世界城市战略目标的可持续发展问题。城乡结合部建设是一项复杂的系统工程，它涉及新旧矛盾的交织、新旧体制的碰撞、新旧观念的冲突、经济发展方式的转变、各方利益的平衡和社会管理体制的转型。通过总结此前北坞村、大望京村的试点经验，借鉴国内外城乡一体化建设、城乡结合部建设、城中村改造、贫民窟治理等方面的经验和教训，在城乡结合部50个重点村建设过程中发现问题、分析症结、创新政策、化解矛盾、完善制度，通过艰苦的努力和尝试，最终为解决好北京城乡结合部问题探索出一条可行的道路，为从制度上破解城乡二元结构提供思路和方法，无疑具有重大的理论价值和现实意义。

1.城乡结合部问题的表象

目前对城乡结合部的概念还缺少一个相对准确全面、能够得到公认的定义，但是对于城乡结合部问题的表象和特征基本能够形成共识。从环境状况看，城乡结合部地区的村落（社区）有六个方面建设特征不同于城市^[1]，形成了特有的城乡结合部现象：①建筑密度高，建筑环境差。村内建筑密度高，建筑间距小，“握手楼”、“一线天”等屡见不鲜，“室内现代化，室外脏乱差”。村民自建的2～4层低层建筑较为多见，建筑质量差，安全系数低，而且整体容积率偏低，土地利用效率低。②村内道路无系统，交通用地不足。数万人居住的村落，往往只有一二处宽度仅5～7米的对外联系道路，村内多以房屋间距充作步道。③内部用地混乱。村内厂房仓库甚至危险品仓库与民居交错盘结，建筑布局是自发、混乱的形式。④配套公共设施不足。大多没有集中绿地，中小学、托幼等公建配套不足。⑤市政基础设施薄弱。缺乏供电、电信、燃气、供热、给排水、垃圾处理等市政设施，各种市政管线建设不规范，随意拉线铺管留下安全隐患。⑥防灾救护能力差。暴雨时“水漫”频繁，消防管理几近失控。大兴区旧宫镇一位村干部对城乡结合部状况的总结生动地反映了这种现象，“买得起好酒喝不上好水，买得起好车找不着好路，养得起胃养不起肺”。从社会管理看，城乡结合部农村居民与城市居民混居，农村管理体制与城市管理体制并存，特别是流动人口数量往往数倍于户籍人口，比例倒挂现象严重，与之相比，按户籍人口比例配备的政府管理力量明显不足，治安案件高发。从经济发展看，城乡结合部大都处在城市的边缘区域，也是城市拓展开发的重点区域，交通相对便利，周边配套设施相对完善，土地价值在正规开发前已经通过农民或村集体建房出租的“瓦片经济”形式进行了透支，违法建设屡禁不止，环境外部性影响显著，导致最终的城市开发（包括拆迁建设）成本居高不下。

2.城乡结合部问题的形成原因

从宏观层面看，类似的城乡结合部现象是世界城市特别是首都城市的通病，是城市化过程中各种问题在特定区域累积形成的。城乡结合部在国外表现为贫民窟的广泛存在，如日本东京的三弥贫民区、纽约的哈莱姆贫民区。贫民窟的蔓延和膨胀有着明显的“首都现象”。美国学者迈克·戴维斯统计了2005年全球30个最大的贫民窟，其中有24个位于其所在国家的首都^[2]。与其他