一 我国旅游管理体制成长过程与启示

在当前，旅游行业管理部门的人士经常热议，如何构建与旅游产业综合性特点相适应的部门，提出了各种理想模式，并在一些地方取得了积极进展。但是，多数地方仍然存在着旅游部门对旅游产业的所谓“小马拉大车”的尴尬状况。

面对困境，思考旅游管理部门的改革问题，回顾“我们是从哪里来的”，有助于思考“我们可能走向哪里去”；想起“我们曾经是什么”，也许可以帮助我们设想“我们将来会是什么”。

旅游行政部门是国家行政管理体系的组成部分，也必然按照国家行政改革的要求发展。从新中国成立以来特别是改革开放30多年的发展看，行政管理体制改革的方向始终是以政府职能转变为核心，逐步实施“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。在这个过程中，政府的管理理念要求逐步由计划经济转变为社会主义市场经济，行政管理体制向着逐步适应经济社会发展要求的方向发展。

按照以上要求，回顾我国旅游管理部门的发展，可以说是“从成长于企业，发展到管理企业，发展到现在的调控产业、管理行业”。

（一）政企不分：管理和经营一体化，既是裁判员，也是运动员

从我国旅游业的发展历程看，旅游业从来就不是曲高和寡，它从一开始就是直接面向消费者的服务业，是典型的窗口行业。因此，不需太深奥的论证，旅游行业是服务行业，以各类服务企业为支撑。经过30多年的发展，我国旅游业今天着眼于建设人民群众更加满意的现代服务业。如此，旅游管理职能也是从做旅游服务的“买卖”而发展起来的，其管理职能也是通过做好旅游服务工作而得以成长和拓展。

最具有说服力的是，在中国是先有“国旅总社”，后有国家旅游局。1954年，中国国际旅行社总社成立，是隶属于国务院的外事接待单位，当时全国还没有专门的旅游行政机构。1964年，中国旅行游览事业管理局成立，这个时期实行的是政企合一的体制，国家旅游局和国旅总社是“两块牌子，一套人马”。

（二）“政企分开”：从直接经营走到间接的后台管理

1982年，国旅总社作为国家旅游局的直属企业独立经营。除了国旅总社，在1998年以前，国家旅游局还辖有多家星级饭店、旅游汽车公司、免税品公司、旅游服务公司等，具备综合配套的旅游服务接待能力，因此，国家旅游局在很大程度上是一个旅游集团的管理总部。

当时全国各地的各级旅游局，也有类似于国家旅游局的一整套由旅游企业支撑的接待体系，因此，管理直属企业也是各级旅游局的重要职能，这其中，北京旅游局具备最强大的实力，管理了北京当时主要的高等级旅游饭店，全国多数地方最好的星级饭店也是当地旅游局的直属企业，这个阶段，可以说是全国旅游行业“家当”最豪华的时期。

在管理好直属企业的同时，这个阶段，旅游管理部门开始扮演裁判员的角色对旅游行业内非直属旅游企业逐步实行行业管理，但是，这仍然是非常尴尬的角色，大量的直属企业相当于“亲儿子”，在当裁判的过程中，难免“吃偏饭、吹歪哨”，未能完全独立地、单纯地履行政府行政管理职能。

（三）“政企脱钩”：从管企业到调控行业，开始真正履行政府职能

1998年年底，按照国家“政企脱钩”的统一要求，各级旅游局的直属企业开始逐步与政府脱钩。这个过程的进度、方式不一，其中有部分地方的旅游局所属旅游企业走上了国企集团化的发展道路，今天的首旅集团和浙江、安徽等地的旅游集团都是这样发展起来的。政企脱钩后，各级旅游部门成为“裸”的行政管理机构，开始真正履行行政管理职能。

综上，如果以改革开放作为我国旅游业开始发展的“标志性事件”，那么迄今旅游业发展了近40年时间，而以1998年政企脱钩为标志，旅游部门开始真正履行行政职能，这只不过是10多年前的事。当前，我国旅游业正昂首踏上健康、可持续发展的征程，面对大好形势，旅游部门对有效发挥政府管理职能确实在很多方面感到有些措手不及。

二 “八五”到“十一五”时期旅游管理体制改革的观察与思考

从1993年开始，国家相继实施了多次机构改革，地方各级政府也比照中央的做法，陆续实施了相应的改革。随着旅游产业发展各阶段重点工作的调整，各级旅游管理部门的管理职能始终处于调整中。

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