土地作为城市经济和社会生活的基本空间条件之一，是一种不可再生的稀缺资源。随着河南省城镇化步伐的加速，每年有数以百万计的人口由农村向城市转移，导致土地供需矛盾日益加剧，能否合理、高效地利用土地资源是关系到国计民生的全局性和长远性问题。

一 土地节约利用对河南发展的意义

（一）土地节约利用是新型城镇化发展的内在要求

城镇化滞后于工业化是河南省城乡二元结构矛盾突出的症结所在，已成为经济社会发展中各种矛盾的聚焦点。因而以新型城镇化带动“三化”协调发展自然而然就成为建设中原经济区、加快中原崛起和河南振兴的关键性、全局性的战略举措。新型城镇化的本质就是要用科学发展观来统领城镇化建设，由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张向注重质量内涵提升转变，由粗放式用地、用能向资源节约、环境友好转型，在增加城镇数量、适度扩大城镇规模的同时，把城镇做强，提升城市的聚集功能和规模效益，因此集约节约用地就必然是新型城镇化发展的内在要求。

（二）土地节约利用是河南省情的现实需要

作为中国第一人口大省和传统的农业大省，河南省的土地面积为16.70万平方公里。其中，山区和丘陵地区为7.40万平方公里，平原地区面积只有9.30万平方公里，而且农业人口较多，人均土地面积少，人均耕地面积更少，平均每人占有常用耕地面积只有0.07公顷。虽然河南省城镇化水平较低，2010年，河南省的城镇化率仅为38.8%，落后于全国平均水平11.15个百分点，但其也步入了城市化高速发展的阶段。城市化的高速发展与人均土地不足之间的现实省情，客观上要求强化和提升土地节约利用水平，提升土地利用的经济效益和生态效益。

（三）土地节约利用是“三化”协调发展的必然要求

河南省是国家工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区。“三化”协调发展要求在加快新型工业化、城镇化进程中同步推进农业现代化，要求从城乡经济社会发展一体化新格局出发，协调工农城乡利益、实现农村人口有序转移和强化土地节约集约利用。河南省目前处于城市化加速发展阶段，同时也处于工业化中期阶段，工业化、城镇化的迅猛发展，导致用地需求激增。而《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（以下简称《指导意见》）中明确要求不得触碰耕地红线，严格保护耕地特别是基本农田，严格限制改变农田用途，确保基本农田总量不下降。为了确保土地供需动态均衡，实现“三化”协调发展的战略目标，除了加快旧城区和“城中村”改造、积极盘活闲置土地之外，必须探索节约集约用地新模式，提升土地利用效率。

二 国内外土地利用的经验与反思

（一）英国城市土地集约利用的经验借鉴

作为市场经济高度发达的国家，英国实行的是土地私有的制度，政府主要是通过指导性计划、法律、经济政策等间接手段来指导和干预土地市场，以达到城市土地集约利用的目的。

首先是出台科学的土地规划制度。通过集思广益，鼓励公众广泛参与编制土地利用规划；土地利用规划具有强制性和权威性，具有法律效力，无论是政府、公众，还是开发商都必须严格按照土地利用规划来使用土地。

其次是实行土地开发许可证制度。土地虽然可以在土地市场上进行交易，但土地使用前必须获得地方政府和地方规划局颁发的土地开发许可证，其目的是限制土地的使用用途，明确土地利用的密度，确保城市环境质量，避免城市的过度扩张和蔓延。

最后是充分利用存量土地进行开发建设。对于老城区遗留下来的、在功能上已不适应经济社会发展要求的建筑物，在保留其原有外表风貌的基础上，可以通过对建筑物内部的更新改造来转变其使用功能，以满足经济社会发展的现实需求。同时，成立了专门的开发机构来开发利用城市中的工业废弃地，并规定新增住宅建设要集中在城区，60%的新住宅要在已开发土地上进行，以实现土地资源和经济的可持续协调发展。

此外，政府还通过财政税收等政策来干预和规范土地市场的经济行为。在经济技术开发区、工业园区和产业集聚区，政府运用税收所得来进行基础设施建设，提供公共服务，对区内的企业进行一定程度的税收减免，鼓励产业集聚，以达到土地节约利用的目的。

（二）日本城市土地高效利用的经验借鉴

日本是一个人口稠密、土地资源匮乏的发达工业