在行政审判活动中，法院同时作为国家活动管理者、执政党政策执行者与法律纠纷裁判者存在于国家的政治体系中。行政法官“必须不断增强政治意识、政策意识和大局意识；不仅要熟悉行政诉讼和相关法律知识，而且要学习和掌握党和国家的大政方针，了解社会政治、经济形势……”^[1]这样的一种特殊性，被称为行政审判的政治功能。而这种政治功能的实现依赖于行政法解释，与行政法解释的政治性相伴随的一种思维是政治考量。它属于从微观层面创新行政审判的一个重要途径，也是社会管理创新的一个重要技术体现。

一 价值与功能：政治考量与行政审判创新

（一）行政审判创新的多重路径

行政审判的创新可以从多种角度切入。从宏观的体制角度、中观的机制角度、微观的技术角度均可以挖掘出不同的话题。权力结构、政治体制等属于宏观的体制问题，体制层面的诸多努力有助于行政审判的创新，但在目前的国情下，体制的问题显得抽象而难以把握。机制层面，比如行政审判组织的调整、行政审判受案范围和行政审判程序的改革等，是目前可以努力促进的一个领域，但是对于法官个体而言，作用的空间也不是很大。技术的角度包括法官个体的阅卷习惯、判决书制作的风格、对法律问题的解释技巧等，其中一个重要方面就是对于行政法律的解释技巧。也就是说，行政法律解释思维的创新是行政审判创新的一个重要途径。

（二）政治考量与行政法解释

行政法解释的创新又分为纵向和横向两个视角。纵向的视角相对于行政法律解释的历史而言，横向的视角相对于其他法律部门的解释思维而言^[2]。行政法和民法、刑法存在诸多不同，三大不同的法律领域有不同的最终目的，其解释思维也就不一样。民法主要是为了普通民众的生活而存在，“诚实信用”是民法的帝王条款。而刑法最关键的条款是“罪刑法定”，刑法解释的运用时刻需要注意到罪刑法定问题。与此相伴的是民法解释中利益衡量的运用很广泛，刑法解释中体系解释显示出很强的解释力，而且，刑法中比较解释较属罕见，唯在民事判决，则很常见。^[3]行政法主要不是为了促成民众的普通生活，也不是惩治犯罪或者说保护罪犯的权利，平衡行政机关和相对方权利义务的合法性原则和合理性原则成为行政法的主要原则。^[4]而对合法性和合理性的判断，则须臾离不开下文要详细论述的政治考量。

有学者专门对行政审判解释的特性进行了阐述，行政审判解释与其他解释活动的根本不同就在于它还具有更重要的政治功能，任何一个国家的行政审判不仅仅承载了一个意义澄清的功能，还承载了一个建构行政国家政治价值的功能。^[5]涉及国家与公民之间关系的行政法，其本质是国家伦理人格的法律化。“每一种行政法学理论背后，皆蕴藏着一种国家理论”，^[6]行政法审判解释的本质是要客观化行政法规范背后的这种涉及政治主权者与成员之间的正义观念。行政法适用中这种最为独特的思维方式，可称为政治考量，就是指在法律判断和思维的过程中，时刻需要考虑到案件相涉的政治价值。

在政治价值与行政审判解释的联系中：一方面，行政法解释的背景依据是政治价值。政治价值构成法官理解法律含义的前理解，成为其思维的出发点。^[7]另一方面，政治价值是制约法官滥用解释权的重要保障。正确的政治价值指引可以克服解释的主观性和客观机械性，保证行政法解释不沦为权力任性的工具。而且，行政法律解释承担了发现、平衡、调整、实现、宣传政治价值的诸多重要功能，其最终目标是帮助促成行政法治国家的形成。“公法是一种复杂的政治话语形态，公法领域的争论是政治争论的延伸”，^[8]行政法解释的所有这些功能，都是这种宏观政治争论的微观技术表现。

本文就从政治考量的视角切入，解剖微观技术层面行政审判的一种思维创新，进而促进对行政审判创新的探究。

二 立场与方法：基于《最高人民法院公报》案例的实证分析

政治价值的内容是很丰富的，是一个随着时间和空间变动的复杂体系。综合各种理论体系和政治生活的实践，笔者确定如下几项基本的政治价值作为本文论述的基础。①公民的各项基本政治权利及自由（具体包括各种基本人身权、财产权、基本诉权等）；②市场与交易权的价值；③公共利益；④政府行为的公开、合法、合理与正当程