中国的社会养老保险改革与建设取得了巨大成就。自20世纪90年代起，随着国有企业改革和其他市场化改革的推进，养老保险制度改革的试验逐步从点到面。1997年，中央政府开始在全国城镇范围内建立统一的企业职工基本养老保险制度。2000年以后，基本养老保险制度改革大规模向“体制外”推进。在这个过程中，农民工参加社会养老保险逐步提到议程上来。2010年颁布的《社会保险法》确立了企业职工基本养老保险的法律地位，并明确了农民工参加这项统一的城市制度的公民养老保险权利。2009年和2011年，先后启动了新型农村社会养老保险的试点和开展了城镇居民社会养老保险试点；随着新农保和城镇居民保险参与率的扩大，将很快在全国范围内实现社会养老保险的制度全覆盖。从1997年至今，经历了短短15年的时间，建立起多项规模庞大的全国性养老保险计划，惠及数以亿计的人口。现在，一个覆盖城乡、多层次、全方位的中国特色养老保险体系的轮廓开始展现，社会养老保险事业已经进入了一个全面发展的新阶段。

社会养老保险的未来发展依然面临着诸多问题和挑战。养老保障的城乡不平衡虽然近年来有所改善，但农村的保障水平还很低，距离城乡统筹协调的目标还有相当大的距离。养老保障体制的区域分割以及由此产生的保障权益转移接续障碍等现象，是令人长期困扰的问题。在人口老龄化、金融市场风险的双重背景下，养老基金如何安全有效的运营，这是一个重大考验。在城市，需要认真解决的重要问题包括：如何把中小企业和非正规部门就业人员纳入养老保险体系，扩大实际覆盖的范围；如何推进公共部门的改革，协调不同养老保险制度间的关系；如何提高养老保障制度运行的管理水平和法制化程度，等等。总之，在养老保障体系的结构、运行等方面，还有许多工作需要探索和改进。

从应对人口老龄化与和谐社会建设高度上着眼，需要加强有关社会养老保险再分配功能及其对收入分配影响的研究。养老保险具有在个人生命周期中平滑收入的作用，从而降低老年人的收入风险。这就是通常所说的老年收入保障功能。同等重要的是，国家举办或主导的社会（公共）养老保险具有不同社会群体之间进行收入再分配和减少老年贫困的作用。目前在国内学术界和政策研究领域，对老年收入保障的研究文献较多，对社会养老保险再分配效应的探讨还不多见。西方发达国家的实践表明，社会保障和社会福利能够明显地降低收入不平等的总体水平，其中养老保障发挥了重要作用。在现阶段，我国社会养老保险对收入分配的调节还刚刚开始，作用还不明显。这有多方面的原因，包括改革的历史条件，新的社会经济因素，各项社会养老保险制度自身的不完善，养老保障体系的结构配置问题，等等。本章以收入分配为研究视角，从国际经验和历史回顾入手，考察社会养老保险各项制度改革的成就与不足，就深化改革做出思考和建议。

一 养老保障调节收入分配的国际经验

第二次世界大战之后，西方发达国家普遍建立了社会保障体系，包括公共养老金、健康保险、失业保险、住房福利等社会项目。社会保障体系的建设为本国公民编织了抵御各种风险的“安全网”，同时通过再分配降低了自由市场经济下的收入不平等，促进了社会的稳定和公平。现代社会保障的收入分配效应，一个主要表现是税前、税后基尼系数的变化。在主要发达国家中，收入再分配大大降低了初次分配的基尼系数。一项研究显示，在瑞典等北欧四国、德国、法国、英国和美国这8个国家中，通过收入再分配，基尼系数的降幅从26%到52%，多数国家的税后基尼系数降至0.3以下。社会保障的收入分配效应，在最具“福利国家”特征的北欧四国更为明显：1981年，北欧四国的税后基尼系数最高不过0.26；瑞典的税前基尼系数为0.42，但税后只有0.20。按照十等分的收入分组，计算最高组和最低组的收入之比，再做不同国家的比较，也可以看出瑞典收入分配的高度均等化特点（周建明，2005）。发达国家社会保障的再分配功能，很大程度体现在公共养老保险制度上。

（一）公共养老保险的再分配功能^[1]

一般认为，养老金制度具有两大功能：对每个个体而言，在整个生命周期中做收入或消费的重新分配，实现收入平稳和老年保障；对全社会而言，通过制度设计，可以实现从富人到穷人