“文化”（Kultur）一词，在德意志民族认同的建构、民族国家形成以来的历史和现实发展中被赋予了崇高的地位，几至等同于“德意志命运”。^[1]1990年，两德结束历史断裂，更是将维系的力量归功于艺术与文化，从政治层面上把统一的德国定位为“文化国家”。^[2]这一涉及文化的共识，2007年由德国联邦议院“德国的文化”调研委员会清晰地表述，“德意志联邦共和国自我理解为文化民族和文化国家”。^[3]

对于德国文化诸多方面的研究因而必须在这一历史和现实交织的语境内展开。本文以《联合国教科文组织世界文化多样性宣言》（2001年）中的文化概念作为考查基础，即文化系“某个社会或某个社会群体特有的精神与物质，智力与情感方面的不同特点之总和；除了文学和艺术外，文化还包括生活方式、共处的方式、价值观体系、传统和信仰”^[4]。这一概念伴随人类社会发展的认知水平，逐渐普及于各国公共文化政策管理领域，有利于国际间的比较和合作。德国联邦和各州统计局在联合编纂的《2003年文化财政报告》中，第一次采用了这个文化定义。^[5]“德国的文化”调研委员会也在此基础上开展工作。与以“真善美”作为价值追求的德国传统文化观念相比，这一定义被普遍称为“广义的文化概念”，在学理上不乏商榷余地。

一 政治框架和文化政策

从社会学角度看，文化生活在个人、社会和国家构成的场域之间展开。涉及德国文化的政治框架以及由此决定的文化政策，既恒定，又有发展。

不变的是框架内个人的基本文化权利，即在不违反《基本法》前提下不容侵犯的自由原则。^[6]由于德国实施联邦制，在文化、教育和广播电视领域，《基本法》没有授权联邦，而是由各个联邦州拥有独立的立法和管辖权，^[7]联邦宪法法院称之为“州的文化主权”。问题是，在不置疑州文化主权的前提下，应不应该在《基本法》的框架内把文化明确定义为“国家目标”（Staatsziel），从而把国家——指包括联邦、州或地方在内的所有公权载体——的文化责任上升到宪法的层次，由此来指导国家涉及文化的行为。对此，德国政界从第15届联邦议院任期（2002～2005年）就开始讨论，但迄今仍未有结果。

国际条约、欧盟和德国国内涉及文化领域的法律框架则有所变化和发展。以欧盟为例：在最初的构架中，欧盟仅以成员国的经济一体化为目标，后来逐渐加入政治一体化的内容，直至1992年的《马斯特里赫特条约》才添加有关文化的条款。主要在条约的第九部分“文化”第128条，确定了欧盟文化行为的基本原则，即保持欧洲文化的多样性、增强欧洲共同文化传统的意识、促进欧盟各成员国之间以及与外部的文化合作。2009年生效的《里斯本条约》基本沿用这一立场。近年来，欧盟明显加大了文化举措的力度：2007年公布的《欧洲文化议程》（Die Europäische Kulturagenda），确定了三大战略目标，即促进文化多样性和跨文化对话、促进文化作为创意的催化剂、促进文化作为欧盟国际关系的重要组成部分。^[8]其中比较突出的一个变化是，欧盟不再仅从保护和促进的角度看待文化，也视之为社会和经济发展的积极因素，为此，欧盟在文化领域2008～2010年和2011～2014年工作计划中不断提高“文化和创意经济”的重要性。^[9]这种趋势也反映在德国的文化政策讨论中。

20世纪90年代，德国的文化政策处于两德统一的影响之下，1998年社民党和联盟90/绿党联合执政后开始调整，但总体不失历史延续性。^[10]1998年，设立了“联邦政府文化和媒体事务负责人”的职位，直接隶属联邦总理。这可以看作文化政策改革的重要一步，能够更为有效地把此前分散于联邦各部门的文化职责集中起来，并在联邦政府与州、地方以及其他文化参与方之间实现更好的协调。就该部门2012年12亿欧元预算额、下属4个处、220名工作人员的规模以及组织结构而言，它无疑已经具有一个联邦部的形态。

与此同时，联邦文化职责的内涵始终在扩大之中，比如对外文化政策就一直属于联邦并通过外交部管辖，但是视对外文化工作为文化领域的一部分，在德国公共管理领域是2003年以来的新事物。联邦政府于2000年公布了对外文化政策新的指导原则《2000方案》（Konzeption 2000），反映了在德国统一和东欧剧变结束、全球化和欧洲一体化背景下以及国家财政支出压缩条件下对外文化政策的变化，突出了