党的十八大报告提出了“新四化”，即“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2012年12月的中央经济工作会议，也将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作六大任务之一。可见，城镇化被赋予了新的角色，它不仅致力于农村人口或者劳动力的转移，更是经济增长的驱动力，同时成为推动国家财政金融、户籍制度、公共服务等改革和行政区划等机制体制调整的一个平台。所以，这种城镇化又被称为新型城镇化。

一 城镇化与土地资源利用关系的现状评述

城镇化与土地资源利用是紧密相关的。一方面，无论是过去、现在还是可预见的将来，城镇化的推行都需要来自土地的支持，比如许多基础设施的建设需要土地的承载，而其中很大部分的政府财政投入得益于土地有偿使用制度，等等；另一方面，城镇化的推行必然对土地的利用产生影响，这种影响不仅指的是对土地利用状态的改变，比如由农业生产用途转变为城市建设用途，还包括造成的附属于土地上的社会关系的变化，比如农业生产关系的改变和后续城镇人口增加可能出现的生计困难、社会矛盾等。

（一）城镇化需要土地的空间承载

目前，城镇化的衡量主要是以城镇人口的比重为标准的。在计划经济时期，中国城镇人口平均每年增加不足500万。改革开放后，城镇化步伐显著加快。20世纪80年代，城镇人口平均年增加1000万，90年代增长到1500万。21世纪以来年增长接近2000万。

为了满足城镇人口增加的需求，城市建成区面积增加的速度也有着类似的变化趋势。90年代，全国城市建成区面积平均每年扩大938平方公里，进入21世纪后则平均每年扩大1861平方公里，几乎加快了一倍。据统计，1990～2006年，全国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%；在全国652个城市中，市区面积增加1倍以上的城市有147个。

建成区面积的增加依赖对农村土地的占用，特别是占用了城市周边的优质耕地。根据国土资源部耕地后备资源调查评价的统计数据显示：中国1949～1996年平均每年减少耕地1233万亩，1997～2000年平均每年减少耕地1290万亩。根据国土资源部《2008年国土资源公报》显示，2001～2008年，中国平均每年减少耕地1103.8万亩。可见，城镇化不断占用城市周边土地，城市的“摊大饼”扩张，成为现阶段城镇化的主要特征。

当然，还要看到，城市规模扩展过快，可能存在粗放利用的问题，进一步导致城市土地利用效率总体偏低。当前，中国城市人均用地面积已经超过了国家规定的标准。按照国家关于城市规划建设用地的最高定额，城市人均用地面积最高标准为100平方米，首都和特区城市最高为120平方米。当前，我国652个城市居民人均用地已达到133平方米，城市人均用地水平超过国家规定高限的1/3，也远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。

（二）城镇化依赖土地带来的资金

现阶段，大多数地区的建成区的增加所需要进行的公共设施和公共服务的投入，都依赖来自土地的收入。改革开放初期，中国到处可见一句十分响亮的口号：“人民城市人民建”。但遗憾的是，人民没有钱。如何解决城市建设资金短缺的问题，是中国政府面临的最大难题之一。据国家土地管理局第一任局长王先进先生回忆，当时的中央政府主要领导提出，能否像国外一样，通过“让渡”土地筹集城市建设资金的想法。于是，国家实施了土地出让制度，也就是当前所谓的“土地财政”的制度基础。

当然，这种模式形成了“吃饭靠财政、建设靠卖地”的局面，已经引发了一系列问题。一是刺激了新增建设用地需求，不少地方甚至突破规划计划征占土地、违法用地，不利于最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实。二是给金融、经济运行带来潜在风险。2008年后为应对金融危机的影响，加大融资量，有的地方甚至将公共建筑和基础设施用地以及集体土地变更用途后抵押融资。问题是，一旦土地及房地产市场出现波动，就可能引发金融和经济运行的风险。三是制约产业升级和经济发展方式转变。“十一五”期间，全国城市出让土地中，“商住补工”问题突出，工业用地价格低于开发成本，有的地方甚至出现“零