2008年是欧盟移民难民庇护政策发生重大变化的一年。在这一年中，《申根协议》国在欧盟内部进一步扩大，多个欧盟国家实施了更加严格的移民措施，欧洲议会通过了非法移民遣返指令，欧盟首脑会议批准了《欧洲移民难民庇护公约》，欧盟移民和难民保护政策更加趋向于一体化。在全球化日益发展的今天，欧盟国家面临非法移民问题的严重困扰，移民控制成为欧盟政治生活中的主要话题。它的发展走向也是国际社会广泛关注的重要问题之一。

一 欧盟面临的庇护趋势

（一）寻求庇护者反弹增长

进入21世纪之后，欧盟各成员国出于国家安全、经济和人口社会发展的需要，相继放弃了宽松的难民庇护政策，转而执行紧缩控制的限制措施。长期实行壁垒政策，导致欧盟难民保护与移民控制出现严重失衡，在欧盟国家寻求难民保护越来越困难，进入欧盟的寻求庇护者呈现连年下降的趋势。据联合国难民署统计，2001～2006年，在欧盟27国寻求政治庇护的人总体下降了54.7%。^[1]

2007年，主要受伊拉克难民潮爆发的影响，在欧盟各成员国申请避难的人数有所反弹，达到了22.29万人，比上一年增加了10.9%。在西方发达国家接受庇护申请最多的5国中，美国收到49200个申请，保持首位，第2～5名为瑞典（36200）、法国（29200）、加拿大（28300）和英国（27900），德国和奥地利虽然不在最前列，但也在前10之内。

从欧盟内部的情况来看，新加入欧盟的12国和老欧盟15国存在比较大的差异。近3年来，在前者与后者区域内申请庇护的人数相差9倍以上。据统计，2007年法国、德国、希腊、瑞典和斯洛伐克这5个国家收到庇护申请约占欧盟庇护申请的50%，其中只有斯洛伐克属于新欧盟国家。这一现象直接反映出欧盟成员国之间政治、经济发展存在的巨大差距和不平衡性，见表1。

表1 2003～2007年庇护申请状况

进入2008年之后，欧盟27国总体庇护趋势未发生明显变化。1～6月份，欧盟成员国总共收到庇护申请12.61万件，与2007年同期（13.28万件）相比，区域内申请庇护的人数基本保持衡定，略有下降。

在欧盟寻求庇护的人首选的目的地是法国（18348人），其次是瑞典（16099人）、英国（14545人）、德国（14117人）、希腊（13325人）。与2007年同期相比，除了德国申请庇护的案件增加了21.5%，其他国家都有不同程度的下降。

（二）非法偷渡者持续不断

欧盟各国多年来实行日趋严格的移民政策和难民甄别措施，非法偷渡成为寻求庇护者和非法移民进入欧盟各国的首选方式。

西班牙、意大利、希腊和马耳他地处地中海沿岸，是偷渡者前往欧盟国家选择的主要入境通道，大多数来自非洲的非法移民和寻求庇护者采用海上偷渡的形式进入四国，再转往其他欧盟国家。这一区域常年保持着偷渡高峰，并不时出现偷渡船难，酿成人道主义惨案。据统计，仅从2007年初至9月底，共有1096人在向欧洲偷渡过程中命丧黄泉。针对一波又一波的偷渡峰潮，欧盟边防局不断加强联合巡逻，采取打击偷渡组织，直接驱离偷渡船等措施，曾一度使经海路抵达的偷渡者有所减少，2007年，通过四个国家进入欧盟的非法移民达到了5.1万人。

进入2008年下半年，地中海沿岸地区偷渡现象又开始增加。2008年6月7日，一艘载有150名偷渡者的船只由利比亚启程驶往意大利，中途不幸失事，只有3人获救。2008年9月7日，三艘运载着偷渡客的小船驶抵西班牙的加那利群岛，使抵达该岛的非洲移民超过220人。2008年9月30日夜间，一艘搭载了230名非洲人的偷渡船再次抵达西班牙加那利群岛，创下了1994年以来抵达西班牙单船搭载偷渡者人数最多的纪录。2008年10月16日，有650名寻求庇护者在意大利南部的朗普杜萨岛登陆，10天之后，意大利海岸警卫队又在朗普杜萨岛外海拦截了两艘偷渡船，船上总共载有393名偷渡者。据意大利内政部统计，2008年1～9月，从海上抵达意大利的偷渡者人数激增，总共达到了23600人，比2007年同一时期增加了66.1%。而在10月份，单月就有2800名海上偷渡者被拦截。在马耳他海域，2008年1～10月欧盟巡逻艇截获的偷渡者有2192人，比2007年全年高出32%。

（三）庇护对象日趋复杂

难民和移民是欧盟外来人口的两大群体，其根本区别在于迁徙性质的不同。前者是受到战争、宗教、种族等政治原因迫害被迫流动，而后者主要是经济、血缘等因素引起的主动迁徙。随着国际政治格局的巨大变化和全球一体化的发展，进入欧盟的外