城乡之间、首都圈与非首都圈、发达地区与落后地区之间等区域发展不平衡是韩国的主要社会问题之一。韩国经济发展严重失衡，以首尔为中心的首都圈聚集了全国近一半的人口，经济总量占到全国70%左右，环境污染、交通拥堵、住房紧张等问题日益凸显。目前，韩国仍然维持着依赖首都圈、依赖大企业的发展模式，首都圈、大企业的比重逐渐增大，地方、中小企业相对被边缘化。在OECD国家中，韩国首都圈人口密度、核心人力资源、研发力量、大企业的总部、国家财富、收入等的集中度最高。这种现象从20世纪60年代开始持续了长达半个世纪，至今不但没有减轻反而更加严重。目前李明博政府推进的“5＋2”广域经济圈开发计划、四大江治理事业等，正是实施区域均衡发展战略的重要组成部分。^[1]

一 韩国非均衡开发战略向均衡开发战略的转型

韩国的经济发展也经历了非均衡发展逐步向均衡发展转型的过程。韩国经济增长趋势、产业结构变化、地区间人口移动及地区差距等因素，以20世纪80年代后期为界形成显著差异。前一个时期为工业化和人口高速增长的首都圈集中期；后一个时期又以1997年的金融危机为界分为两个阶段，前期为开放、后工业化及地区差距进一步扩大期，而后期为积极的区域均衡发展推进期。

基于生产要素、制度环境等的现实约束，韩国政府从20世纪60年代的工业化初期开始，实施了以特定地区为中心的非均衡开发战略，欲以有限的资源促进经济开发和经济发展。在韩国，地区间差距问题的出现始于1980年左右，从而使区域均衡开发问题得到人们的普遍关注。20世纪80年代初期，韩国提出了区域均衡开发的命题。1982年制定的第二次国土综合开发规划（1982～1991）中已经明确规定，“为了缓解增长据点开发战略所带来的地区间和城乡间的差距，我们的目标取向是地区间的均衡开发”，并制定建立增长据点城市的发展战略，重点进行全州圈的综合开发。在第三次国土综合规划（1992～2001）中，提出了提高生活质量，保护自然环境，实行可持续开发等新的理念，根据不同地区生活圈和经济圈设定了8个广域圈。1999年提前结束第三次国土规划后，从2000年开始实行为期20年的第四次国土综合规划，在这一规划期内增加了中部内陆和济州两大广域圈，由此形成10个广域圈和由16个市和道组成的区域经济圈。

金大中政府基于南北和解进程加快的现实，在落后地区的开发事业中增加了边境地区开发事业的内容，它从均衡开发角度，把几乎放弃的韩国和朝鲜边境地区归入国土空间的一轴，其意义在于使其发挥韩国和朝鲜经济合作的前沿基地作用。

均衡发展是卢武铉政府的三大国政目标之一，是卢武铉政府的牌子政策。2003年，他提出国土均衡开发的三大原则。第一，通过地方分权、新行政首都建设等来推进地方化。第二，通过构筑地区创新体系，把地方经济转变为创新主导型经济。第三，通过地方优先育成和对首都圈的计划管理，构筑地方和首都圈的共生发展基础。也就是说，卢武铉新国土构想是以开放国土、绿色国土、共生整合国土为基础实现创新，要建设充满活力的韩国；从国家主导的量的增长转变为区域主导的质的增长；从缺乏内在联系的、划一的、断绝的增长转变为基于区域特征和优势的特性化发展，实现区域之间的内在联系；以首都圈为中心的单极国土结构转变成多极、分散型国土结构。

为此，卢武铉政府提出了国家均衡发展七大政策课题。第一，制定国家均衡发展特别法、新行政首都特别法、地方分权特别法等相关法律，为国家均衡发展提供制度基础。第二，提出行政首都基本构想，确定公共机关地方转移计划。第三，在国家研发预算中扩大对地方的支持比例（由20%提高到40%），同时集中培育地方大学。第四，推广建设地方创新体系的试点工作，并全面修改地方产业政策体系。第五，为自立型地方化制定国家均衡发展五年计划。第六，制定地区特化发展特区法，为地区经济的发展打下基础。第七，对落后地区进行现状调查，并以此为基础推进特别对策。卢武铉政府国家均衡发展政策的最大特色就是构筑地方主导的区域发展体系。为此，他同时向地方下放了权力。

二 李明博政府的“5＋2广域圈”开发计划

李明博政府组成后，维持了原有的国家均衡发展相关法律制度及政策内容，同时也进行了适当的调整。他的区域