2008年12月，奥巴马公布了新政府国家安全团队成员的名单，阐明了新政府外交、军事和安全政策的总目标：修复美国形象，维护国家安全，保持领导地位。^[1]上台之后，奥巴马政府着手调整美国对外战略，美国对外政策出现了一些新的变化。

一 美国对外战略调整的必然性

奥巴马之所以能够顺利当选，成为美国历史上第一位非洲裔总统，很大程度上得益于布什政府的所作所为。奥巴马接手的是布什政府留下的“烂摊子”，必须面对一系列的挑战。

首先，奥巴马上台就面临着1929年以来最为严重的金融危机。布什执政期间，美国以反恐战争名义对外推行战略扩张，战线越拉越长，负担越来越重。美国身陷两场战争，巨额的军费开支拖累了美国经济的良性运转，美国财政赤字居高不下。随着反恐战争的推进，美国军费水涨船高。2001年，美国实际军费开支为3127亿美元；到了2010年，军费开支超过了6982亿美元。^[2]换句话说，自2001年以来，美国的军费开支上涨了81%。另外，在同时进行两场反恐战争的情况下，布什政府出于国内政治考虑，依旧推行大规模减税政策，最终导致美国政府财政入不敷出，债台高筑。根据国会预算办公室最新的预算报告，2009年美国的联邦赤字超过1.4万亿美元，大约占美国经济总量的10%，这是自1945年以来最高的比例。^[3]毋庸置疑，伊拉克战争和阿富汗战争极大增加了联邦政府的债务负担。统计显示，美国的债务从2001年的5.7万亿美元增加到2010年底的14万亿美元。^[4]如果说是美国的金融保险业出了问题而引发了全球的金融风暴，那么美国大幅增加军事开支严重恶化了其财政状况，多少使得这场金融风暴来得更加猛烈。尽管多数经济学家认为2009年第二、第三季度美国经济已经见底，但复苏之路依旧漫长。更为糟糕的是，美国国内失业率还居高不下，甚至一度达到了10%以上。孤立主义和贸易保护主义的情绪有所抬头，同时也使得美国人的自信心受到了打击。2009年2月发布的《2009年度威胁评估报告》认为世界金融危机已经超过恐怖主义成为美国的“头号安全威胁”，明确将金融危机及其地缘政治影响列为美国“近期的首要安全关切”。^[5]面对严重的经济危机，除了采取措施刺激经济外，奥巴马政府还需要各国的通力合作，才能尽早使美国走出阴影。

其次，无论是从国内民意，还是从国际呼声来看，奥巴马政府必须调整反恐战争，加快撤军的步伐。伊拉克战争是布什政府最大的“污点”，严重损害了美国的声誉，奥巴马政府也急于“翻开新的一页”。在美国经济不景气、失业率高涨的情况下，越来越多的美国人认为不值得在伊拉克投入如此巨大的人力物力，要求撤出伊拉克的呼声不断高涨。民意调查显示，67%的受访者认为美国应当“马上”（24%）或“两年内”（43%）从伊拉克撤出大部分美国作战部队。76%的民众对伊拉克战争感到懊悔，认为在伊拉克的巨大花费本可以用来满足国内之需。59%的受访者则认为伊拉克战争并没有减轻恐怖主义的威胁。^[6]

再次，奥巴马必须采取措施扭转美国国际形象下滑的局面，提升美国的软实力。布什执政期间，处理对外事务的手法非常强硬，单边主义和“先发制人”成为“布什主义”的标志性做法。布什政府横冲直撞的牛仔风格使得美国的国际形象大幅下滑，世界各地特别是伊斯兰世界的反美情绪明显抬头，美国一度陷入颇为孤立的境地。根据芝加哥全球事务委员会2008年的调查结果，高达83%的受访美国人将提升美国在国际上的形象作为“一项十分重要的对外政策目标”，这一比例在所列举的14项目标中排在首位。^[7]

最后，奥巴马上台之时，来自新兴国家的挑战更趋明显。近年来，美、日、欧经济依然是世界经济的重要引擎，但新兴和发展中经济体对世界经济增长的贡献率不断上升，成为世界经济增长的主要动力。中国、印度、巴西和其他新兴国家的不断崛起对美国的霸主地位构成了冲击。“金砖国家”先后在叶卡捷琳堡、巴西利亚和三亚举行了三次峰会。金砖国家从4个增加到5个，它们都是重要的发展中国家和新兴市场国家，社会经济发展目标相似，对许多国际议题立场相近，对改革现有世界政治经济体制、建立更平衡的全球治理体系有共同的诉求。“金砖国家”不仅成为各方协调立场的新机制，而且相互间的合作将促进世界的多极化发展。

总之，奥巴马入主白宫时，