导论

缅甸是一个民族构成相当复杂的国家，素有“民族的熔炉”之称。根据缅甸政府1983年公布的材料，缅甸有135个民族。由于缅甸的少数民族占全国人口的1/3多，而且其居住区域超过了缅甸国土面积的一半，这就使得缅甸的民族问题具有特别重要的意义，它过去、现在和将来都是影响缅甸政治、经济和社会发展的一个基本因素。

1948年缅甸独立后，作为一个多民族国家，急于实现民族国家构建的目标，但缅甸的社会、经济和政治体制在具体决策过程中总是被国内处于主体和支配地位的缅族的自我中心主义所左右，所以缅甸的民族国家构建与少数民族的自我发展要求之间一直存在着严重的对立，这种对立突出地表现在缅甸十多个较大的少数民族组建了本民族的武装，并与以缅族为主的中央政府长期武装对抗，至今尚未停止。缅甸少数民族武装数量之多，与政府对抗之激烈，持续时间之长，不仅在东南亚独一无二，在世界上也属罕见。这说明缅甸的民族问题不仅带有普遍性，而且带有尖锐性和复杂性。

1988年9月缅甸“和发委”（1997年之前为恢复法律与秩序委员会）执政后，缅甸在民族国家构建或实现国家完整方面取得了重大进展，紧张的民族关系有所缓和，但距离全面达成民族和解，并通过民族共治完全实现国家统一的目标尚有较大的距离。“和发委”从2009年4月开始的对民地武改编取得了部分成效，但也再度激化了民族矛盾。2011年3月缅甸新政府上台后，又一次启动了民族和解计划，但吴登盛政府的计划能否取得成功，缅甸能否实现多元民族和平共居，目前还难以做出判断。

一 吴努政府时期的民族关系（1949～1962年）

从1948年1月4日独立到1962年3月2日奈温上台的14年里，吴努担任总理的时间长达12年。因此，这一时期的缅甸政府被称为吴努政府。吴努政府的民族政策虽然受到了缅甸民族解放运动最杰出的领导人、被缅甸人尊称为“国父”的昂山的影响，但更多的则体现了吴努本人的思想。

由于历史的原因和英国殖民统治者“分而治之”“以夷制夷”的殖民政策的影响，缅甸境内的少数民族与主体民族和国家的关系在独立以前较为松散，并处在不断的分化中。以昂山为代表的缅甸民族解放运动领导人在独立以前就试图解决缅甸的民族问题。昂山认为：“在我看来……世界上的每一个民族都应发展与其全体福利相一致的民族主义，而不论其民族、宗教、阶级和性别。这就是我们的民族主义。”^[1]他批评掸邦的封建制度已经过时了，但他认为这个问题要由掸邦人民自己来决定。他说：“山区人民可以有任何他们认为好的方式管理他们自己的地区，缅族人不会干预他们的内部行政事务。”^[1]

可见，昂山在原则上承认了民族平等和民族自决。1946年11月4日，缅甸反法西斯人民自由同盟通过的关于少数民族聚居边区（Frontier Areas）的政策体现了昂山的这一思想。该政策强调“根据居住在整个缅甸的所有民族的自愿同意，建立缅甸联邦或联盟，寻求同边区人民的和睦”，“按照我们的政策，各邦将拥有他们需要的自治权，以控制和管理内部事务”^[2]。随后昂山又访问了克钦族、克伦族、钦族的聚居地和掸邦。根据1947年1月27日签订的《昂山—艾德礼协定》，英国政府承诺在形式上承认缅甸有完全独立的权利，并承认边区少数民族在“自愿同意”的基础上与缅甸本土统一的可能性，1947年2月9～12日，缅甸反法西斯人民自由同盟领导人（包括昂山）、掸邦土司、钦族、克钦族和英国政府的代表在掸邦彬龙镇举行的会议上通过了具有历史意义的《彬龙协议》。

《彬龙协议》宣称，“与会代表相信，如果掸族人、克钦族人、钦族人立即与缅甸临时政府合作，将会很快获得自由”；与会代表还一致同意“成立边区联合最高委员会，最高委员会推举一名代表参加临时政府处理边区事务”^[3]。这样，缅甸少数民族居住的边区与缅族聚居的本土在国家关系上基本达成了统一。但以克伦民族联盟领导人为首的克伦族上层人士拒绝参加彬龙会议，并且派代表团去英国伦敦要求自治和留在英联邦内，这就预示着独立以后的缅甸民族关系的复杂性。但在当时的历史条件下，应该说缅甸反法西斯人民自由同盟制定的上述政策是正确的。

尽管昂山在1947年7月19日被暗杀，但《彬龙协议》的原则在1947年9月24日通过的《缅甸联邦宪法》中得到了充分体现。宪法第一章