本报告期间为2011年9月至2012年8月，是欧盟通过立法加强经济与货币联盟经济治理、推进欧洲司法区域建设的重要年份。在此期间，欧盟立法表现出三个突出特点：（1）欧盟与欧元区接连出台“六部立法”（Six-Pack）加强和完善《稳定与增长公约》，通过在欧盟法之外签订“财政契约”（Fiscal Compact）强化经济治理和财政监管，并且以国际条约的方式建立欧洲稳定机制（ESM），以建立和促进经济与货币联盟的所谓经济支柱；（2）在金融市场监管方面开始采取实质性的立法步骤，弥补欧洲债务危机暴露出的制度缺陷；（3）继续推动“自由、安全与公正区域”建设，在移民政策和司法合作领域通过多项重要立法。在司法方面，欧盟法院的判决涉及很多领域，对欧盟法中的许多具体问题进行了司法解释，不少具有较大的影响，其中航空碳排放交易机制案和微软案备受世界关注，中国企业首次在欧盟法院获得胜诉。

一 欧洲债务危机背景下加强经济治理与金融监管

欧洲债务危机不仅暴露出欧盟在金融市场和金融监管方面存在严重缺陷，而且还迫使欧盟修订和改进原有的金融与经济治理，启动所谓财政一体化。欧盟在金融监管、财政监管等方面强化立法措施的目的是促进欧洲金融市场的稳定，提升市场对欧盟财政监管的信心。

（一）通过“六部立法”，加强预算监管、债务监管和宏观经济监管

经济与金融危机加重了欧盟成员国公共财政的压力，到2011年，欧盟27国中有23国进入了过度政府赤字程序。^[1]2011年12月13日，旨在加强《稳定与增长公约》的一系列新规则生效，这些新措施被合称为“六部立法”（Six-Pack），由五部条例与一部指令组成。这些措施是经济货币联盟启动20年以来欧盟采取的最有力的改革举措。在“六部立法”中，有效执行预算监管条例^[2]和纠正宏观经济过度不平衡执行措施条例^[3]仅适用于欧元区。

1.加强《稳定与增长公约》的预防功能和纠正功能

欧盟以往仅仅依据结构平衡指标来衡量成员国的基本财政状况，因而难以评估成员国的真实预算状况。为此，欧盟修订《稳定与增长公约》中的多边监管程序，要求成员国更有效地实现“中期平衡预算或预算盈余目标”（MTO）。修订后的预算监管与经济政策协调条例，^[4]要求成员国年度开支增长一般不得超过国内生产总值中期增长率。此外，欧盟强化了纠正功能，修订后的过度赤字程序条例^[5]要求，负债超过国内生产总值60%的成员国以每年5%的比例削减债务。

2.引入“逆向投票程序”

欧盟理事会一直没有严格地遵守多边监管程序。为此，在“六部立法”中有多处引入了逆向投票程序（reversed voting），以避免理事会在某成员国明显未遵守初次建议的情况下仍旧不作为，并且加大对不遵守理事会建议的成员国课以无息保证金的可能性。如果某成员国未能按照理事会的建议采取适当纠正措施，委员会应立即向理事会提议，由理事会以特定多数决定其确实未能采取有效行动。如果理事会未通过该决定，委员会将在一个月后提出新的建议来确定其未采取有效行动。与初次建议不同，除非理事会在委员会通过新建议之后的十天内以简单多数否决，否则视为已被理事会通过。

3.引入“评分表”作为预防和纠正宏观经济不平衡的预警机制，建立一种判断欧元区宏观经济是否平衡的指标体系和处罚机制

在多边监管程序之外，欧盟将经济政策协调的焦点放在成员国宏观经济不平衡的问题上。预防和纠正宏观经济不平衡条例^[6]要求成员国避免宏观经济过度不平衡，并且在偏离经济指标之前制订纠正计划。为此，欧盟委员会采用了一种“评分表”，通过具有指标意义的阈值给成员国打分，以判断是否存在严重的经济不平衡。这些指标可预测早期阶段的不平衡，也可以部分地反映当前欧元区国家存在的宏观经济缺陷。指标包括公共与私人债务、不动产市场和金融资产市场的状况、私人部门信贷规模和失业率等。通过采用打分的方式，对相关成员国的行动进行深度审查，从而形成一种预警机制。

如果欧盟委员会发现欧元区成员国宏观经济过度不平衡，理事会可以根据委员会的建议对其不平衡状况予以确定，建议其采取纠正行动。^[7]成员国应在一定期限内制订纠正行动计划，并将计划提交给理事会和委员会批准并监督实施。未能采取必要纠正行动的成员国，将会面临有息保证金的处理。如果