2009年是欧盟应对气候变化政策发展的关键一年。欧盟在已建立的较完备的气候变化减缓制度的基础上，提出了应对全球变暖战略的另一个关键词：适应气候变化的影响，即在采取措施减缓气候变化强度和速度的同时，对当前经济、社会生活进行必要调整以适应它的影响。为此，欧盟委员会（简称欧委会）出台了指导欧盟适应气候变化影响政策的《适应气候变化白皮书》^[1]。

2009年还是奠定国际气候合作如何迈入“后京都时代”最重要的一次机会。在欧盟气候与能源一揽子计划被成员国采纳后，欧盟即依照共同的目标，以团结一致的立场就如何开展2012年后的应对气候变化国际合作开始加紧与第三方国家的接触。为此，欧盟提出了表达自己立场和行动计划的《哥本哈根气候变化综合协议》^[2]，希望能够打破谈判的僵局，推动2009年底在哥本哈根召开的联合国气候会议在有利于欧洲的基础上取得成功。

下面将在区域与全球两个层面上对欧盟在2009年的两项重要进展展开讨论与评析。

一 《适应气候变化白皮书》

（一）开展适应行动的必要性

欧盟提出适应战略的动因主要有如下两点。

1.气候变化给欧盟带来严重的负面影响

气候的异常变化对许多经济部门产生严重不良影响，首先是农林渔业，其次是能源部门，这直接体现在能源供应和需求上。气候变暖引起的降雨量改变和冰川融化预计会使水力发电在北欧增加5%，而在南欧下降25%；降雨减少、高温天气增多还会增加热电厂冷却工序的负担。另外，高温天气会提高夏季的用电峰值，对电力分配也会产生影响。

极端天气会给经济和社会发展带来冲击。建筑、交通运输、能源和供水等基础设施受到的影响会对人口密集地区形成威胁；旅游业则会因阿尔卑斯地区降雪减少和地中海地区温度升高而遭受打击。天气条件的变化还对人类健康和动植物的生长产生重大影响，甚至可能使带菌可遗传的传染性疾病包括人畜共患病暴发。气候变化还会使欧洲缺水地区从目前的19%上升到35%（2070年），并连带产生移民压力。

2.欧盟的决策者需要迎接挑战

气候变化通常都会形成越境影响，需要欧盟团结所有成员国提出一致的适应政策，确保不利地区和深受影响地区具备适应能力。同时，适应行动必须是一项跨领域相互配合的行动，例如在欧盟农业、渔业、水利、能源网络和生物多样性等领域。在统一市场和共同政策的作用下，这些已经深入一体化的部门必然会将“外溢”效果带入欧盟的气候适应领域。

根据《联合国气候框架公约》的要求，一部分欧盟成员国已着手规划本国的适应战略，但还有很多成员国对此没有引起足够的重视。在这种情况下，欧盟行动的必要性还在于加强成员国间的协作和气候适应实践的交流与相互学习。

（二）适应战略的目标和内容

欧盟提出的适应战略的目标是采取结构上的行动以减少与气候有关的灾难发生的风险，并且在灾难一旦发生时尽量将其负面影响降到最低；同时提高欧盟对气候变化造成之影响的适应能力和恢复能力。

欧盟将2009～2012年规划为战略的第一阶段，2013年开始第二阶段。具体而言，第一阶段以四项行动为支柱：一是建设气候变化对欧盟的影响及其后果的知识库；二是将适应战略融入欧盟主要的政策领域；三是综合运用各种政策工具；四是开展国际适应合作。

1.适应战略的知识基础

欧盟成员国在应对气候变化的过程中已经积累了一些关于气候变化对本国的影响、本国的脆弱性和最佳适应性实践方面的信息和研究成果，但这些知识缺乏成员国间的交流与共享。欧盟提出一项“扫屋机制”（Clearing House Mechanism），利用一个数据库将成员国的气候信息和研究成果整合，实现知识全欧共享并为欧盟决策提供依据。

知识基础的另一组成部分是开展前瞻性的科学研究，并以教育政策与之相配合，这是提高对气候变化影响的认识，开发应对气候变化影响的技能、方法和技术的需要。因此，气候变化也成为新近成立的欧洲创新与技术协会（European Institute of Innovation and Technology）的一个重要优先事项。

2.将适应战略融入欧盟政策

将适应气候变化战略融入欧盟其他的政策领域，需要重新思考、确定政策的聚焦点或对政策进行调整以促进适应效果的实现。对一些重要的欧盟政策部门来说，尽早开展适应行动是非常关键的。因为它们深受气候变化的影响，采取适应行动会带来社会、经济净收