2005年国家在社会经济发展的“十一五”规划纲要中，首次提出约束性的量化节能减排目标，即以2005年为基年，2010年相比2005年单位GDP能源消耗减排20%，主要污染物（SO₂和COD）排放减少10%。节能减排既是向全社会作出的一项郑重承诺，也受到国际社会的高度关注，成为调整经济结构，转变增长方式，建设资源节约型、环境友好性社会的必然选择。2010年是实现“十一五”节能减排目标的最后一年也是决战之年，总结和评估节能减排目标的实施状况，可以为“十二五”规划继续强化节能减排提供借鉴。

一 节能减排目标和主要政策措施

“十一五”规划在第六篇《建设资源节约型、环境友好型社会》第22章第一节中提出，节能的总体目标是强化能源节约和高效利用的政策导向，加大节能力度。落实到具体量化指标，首次提出2010年相比2005年单位GDP能源消耗减排20%的约束性目标。规划强调要从结构调整、技术进步和强化管理三个途径促进节能，突出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材等行业和耗能大户的节能工作，并调动政府、企业和公众等全社会力量，为建设资源节约型和环境友好型社会共同努力。

“十一五”规划将节能减排工作摆在一个前所未有的新高度，不仅有利于应对日益增强的国际减排压力，也有利于保障我国能源安全，减少快速经济增长对资源和环境的巨大压力，符合中国自身可持续发展的现实需求和长远利益，具有重要的战略意义。为了实现“十一五”规划的节能目标，近年来，国家修订和颁布了多部相关法律法规，制订了多项中长期能源规划，还出台了许多相关政策措施。

（一）加强能源立法和中长期能源规划

2005年2月28日通过的《可再生能源法》和2007年10月28日国务院通过修订后的《节能法》，为通过法律手段节能减排提供了法律基础。

2007年4月颁布《能源发展“十一五”规划》中重申“十一五”规划单位GDP能源强度下降20%的目标，并针对重点耗能行业的主要产品、主要耗能设备以及汽车、家用电器等，提出能源效率改进目标。例如，2010年火电供电标准煤耗为每千瓦时355克，下降15克；厂用电率4.5%，下降1.4个百分点；线损率7%，下降0.18个百分点。实现上述目标，相当于“十一五”期间减少排放3.6亿吨碳。2007年9月4日推出的《可再生能源中长期规划》提出，2010年可再生能源在能源消费中的比重将达到10%，全国可再生能源年利用量要达到3亿吨标准煤，比2005年增长近1倍。

（二）制定实施节能减排和应对气候变化的综合方案

2007年6月，在第一年全国没有实现预定节能减排目标的严峻形势下，国务院印发《节能减排综合性工作方案》^[1]，要求各地区、各部门狠抓节能减排责任落实和执法监管，发挥政府的主导作用，建立领导协调机制，强化企业主体责任，促进全社会参与。方案分十个方面提出40项政策措施和具体要求，对强化节能减排工作作出了全面部署。几乎与此同时，国家发布了《中国应对气候变化国家方案》，将减缓气候变化与“十一五”规划节能目标紧密结合，相互促进。2009年8月，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，强调要立足国情发展绿色经济、低碳经济，把积极应对气候变化作为实现可持续发展战略的长期任务纳入国民经济和社会发展规划。

针对2010年节能减排异常严峻的形势，5月5日，国务院召开全国节能减排工作电视电话会议，并发出了《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》^[2]，强调无论面临多大困难，我们的承诺不能改变，决心不能动摇，工作不能减弱，并提出了14个方面的工作重点。为了强化评价考核和问责力度，主管部门将在第三季度组织开展“十一五”节能减排目标完成情况预考核；对完成目标有困难的地区，及时启动预警调控方案。预警调控方案可能包括，提出超能耗（电耗）限额标准的企业和产品名单；实行惩罚性电价；对超过限额标准一倍以上的，比照淘汰类电价加价标准执行；等等。

（三）鼓励发展循环经济

2010年5月28日，国家发改委发文（发改环资〔2010〕1158号），要求国家循环经济试点单位要发挥试点示范作用，为实现“十一五”节能减排目标作贡献^[3]。通知强调发展循环经济是推进节能减排的重要举措，可以从源头上降低能源资源的消耗强度，并对废弃物进行再生利用，节能减排效果十分明显，例如，利