围绕着日本老年人社会保障政策研究，过去主要通过两种方式展开：①将日本老年人保障政策视为日本社会保障政策的一个子系统，只是在对日本社会保障制度的整体性介绍中论及老年人社会保障；②对日本老年人保障的子系统，尤其是养老金服务体系以及医疗护理保险体系进行专门阐述。本文尝试将日本老年人保障政策视为一个独立的社会保障系统，对日本老年保障政策的基本特征、主要内容、面临的问题及对中国的启示进行了分析。

一 人口老龄化及老年人社会保障政策成为重要的政治课题

据日本《朝日新闻》（2008年5月21日）报道，日本内阁已确定2008年版《老龄社会白皮书》。白皮书指出，截至2007年10月1日，日本总人口中65岁以上的老龄人口数已经达到2746万人（较上年增长3%），占总人口的比例为（老龄化率）21.5%。其中，75岁以上的后期老龄人口达到1270万人，占总人口的9.9%，成为全球老龄化率最高的国家。2050年，老龄人预计将达到3764万人，占总人口的39.6%^[1]。按照联合国的标准，超过20%就进入超老龄社会。日本老龄化人口比例由1970年的7%递增到1994年的14%，仅用了24年时间。而老龄化率排在第二位的意大利用了61年。毋庸置疑，日本人口老龄化速度居世界第一。

人口老龄化率高，老龄化速度加快，这对日本的老年人社会保障政策提出了巨大挑战。老龄人口增多，导致社会保障费用大幅度增加，而社会保障费用增加将会加重国民负担。如何确保社会保障财源，减轻个人负担以及恢复国民对养老金等社会保障制度的信任，已成为当前政府面临的最严峻的课题之一。在日本掀起轩然大波的议员未付养老保险金事件以及日本厚生省保险厅遗漏5095万份养老保险记录事件都充分说明，在日本，社会保障政策已成为决定政党和政治家成败的大课题。这与日本成为典型的老龄化社会有关，而政府在政策的轻重缓急上，低估了人口老龄化对日本社会结构和民众心理的影响。目前，由于民主党等在野党掌控参议院，麻生内阁想推进其各项社会保障政策，必须尽可能地获得民主党的合作。而民主党的主要口号是“生活维新”，意在提高生活水平，缩小阶层差距。他们提出要在社会保障、就业等领域建立“日本式的保护网”。

巨大的财政负担，将极大地影响养老金、医疗保险等社会保障制度的实施，并动摇整个社会保障体系，甚至影响日本作为世界第二大经济体的地位。日本政府为了解决财源问题，必须在增税和减少财政支出之间做出艰难选择。增税，最直接和明显的效果就是增加消费税，然而这一措施极易招致选民反对。预计到2025年，日本社会保障支出的个人负担率将突破50%，国民将不堪重负。据日本人口学者预测，到2010年，8000万劳动年龄人口不得不养活3000万老人和2000万儿童，社会供养率下降到1.6∶1，这个负担率大大超过了就业劳动者的实际承受能力^[2]。很多年轻人也认为“养老金制度”无法确保自己“老有所养”，因此滞纳保险费。按照日本厚生劳动省发表的2002年度统计，20～29岁的人当中有一半以上的人滞纳保险费，整体滞纳率由2001年的29.1%上升到2002年的37.2%^[3]。另外，老龄人口不断加入劳动市场，政府有必要制定与老年人工作意愿、体力、能力等相适应的包含多样化劳动方式的社会保障政策。今后，不管哪个政党上台，只有提出合理的老年人社会保障政策才能得到国民的支持。

二 日本老年人社会保障政策的基本特征

随着日本老龄化程度的提高，老龄化引发的养老金和医疗保障费用猛增。为了解决养老金问题和老年人护理问题，制定行之有效的老年人社会保障政策成为社会保障政策改革的突破口。日本老年人社会保障政策经历了从原来的“国家包办型”转向“国家、民间互补型”以及从偏重健康保险、收入保障为核心的“社会保险型”转向提供福利保健服务的“生活保障型”。这也是日本老年人社会保障政策的基本特征。

1.由“国家包办型”向“国家、民间互补型”转型

一直到20世纪80年代为止，日本政府始终是社会保障的主要承担者。1959年，日本实行国民基础年金保险，实现了全民保险的目标。1961年，实现了医疗保险覆盖全国的目标。与此同时，又相继颁布和实施了《老人福利法》等福利六法，使社会福利走向制度化、法制化。20世纪70年代，随着经济的高速增长，加大了对社会保障的支出。社会保障费用占国民收