人口有序管理是北京“十二五”规划中具有时代特征、首都特点的创新之一，由人口管理到人口有序管理，两字之差表明北京人口管理将由传统单一的“人的管理”转向“人与经济、社会、资源、环境”的协调发展。人口有序调控作为人口有序管理的重要组成部分，是市政府“十二五”工作的重要内容之一，应在准确把握人口管理现状的基础上，寻求新的突破。

一 北京人口与管理现状

（一）北京人口数量与分布

北京人口数量一直是社会各界共同关注的问题。按照北京市统计年鉴的数据，2009年底北京市常住人口1755万人，其中在京居住半年以上的流动人口数量是509.2万人。2010年媒体又爆出“北京实际常住人口1972万人，流动人口总量已经超过1000万”^[1]的新闻，而准确的人口数据要到2011年5月^[2]第六次全国人口普查指标的汇总、依法公布后才能知晓。但无论最终的统计数据结果如何，北京人口数量庞大，已经超出了资源、环境承载能力的事实无法改变，这也是北京明确提出“十二五”期间要“加强对人口总量的调控，遏制人口过快增长”的原因所在。

北京的人口不仅数量庞大，而且分布不平衡。目前北京61.5%的常住人口集中在城六区，城六区人口密度为每平方公里7837人，超过了世界上以人口密集著称的大伦敦（每平方公里5437人）和东京（每平方公里5984人）。而在首都功能核心区，人口密度更高达每平方公里2.2万人。^[3]在北京城乡结合部的行政村内，流动人口超过户籍人口数倍的情况比比皆是，仅在朝阳、海淀、丰台、石景山四区中心城边缘地带以及与大兴、昌平接壤地区的227个行政村内，就有流动人口280万人^[4]，是户籍人口62万人的4.5倍。北京地区人口分布的失衡也是北京人口有序调控需要解决的问题。

（二）北京的人口管理体制

北京人口管理与全国其他城市一样实行户籍人口与流动人口分口管理体制：户籍人口由街道、乡镇和社区居委会、村民委员会按照国家相关法规统一管理和服务；流动人口则由自上而下建立起来的、独立于户籍人口管理体制之外的流动人口服务管理机构依据北京市有关政府文件统筹服务和管理。

（三）北京流动人口管理的理念与制度创新

1.“五个转变”确立了流动人口服务管理的新方向

流动人口管理工作一直是北京市社会管理的重要组成部分，早在1995年5月，按照中央部署，市政府就成立了北京市外来人口管理领导工作小组，并在市、区县、街乡三级建立了外来人口管理机构，其办公室设在不同层级的公安机构的人口管理部门。尽管这一组织模式在当时发挥过重要作用，但是传统控制性管理思路下的组织模式和运作方式已经无法适应21世纪人口剧烈变动的社会现实，特别是北京人口、资源、环境之间的矛盾日趋严重，已经很难通过人口的控制性管理得以解决。于是北京市委、市政府与时俱进，由被动改革走向主动创新，以思路创新引领制度创新，于2006年率先在全国提出了具有战略意义的流动人口管理理念的“五个转变”，即要逐步实现由社会控制为主的治安管理型向城市统筹规划、综合管理模式的转变，实现由重管理轻服务向服务管理并重、寓管理于服务之中模式的转变，实现由户籍人口与暂住人口双轨制管理向社会实有人口服务管理模式的转变，实现由职能部门管理为主向以完善社区服务管理体系为主的属地管理模式的转变，实现由政府管理为主向政府依法行政、社区依法自治、基层组织广泛参与的社会化服务管理模式的转变。“五个转变”的提出标志着北京流动人口服务管理进入了一个新的发展阶段。

2.理念创新引领体制和机制创新

发展方向明确之后，北京在流动人口管理体制和运行机制方面采取了一系列突破性举措，概括起来就是：“党政社垂直领导，人房业齐抓共治”。

“党政社垂直领导”的内涵就是自上而下建立由党委、政府统一领导，专门机构统筹协调，各部门分工负责，条块结合、以块为主的市、区（县）、街（乡）、社区（村）垂直领导的“三（委）办一站”流动人口服务管理组织机构和工作网络，其中北京市流动人口与出租房屋管理委员会简称流管委作为市委议事机构，承担贯彻落实中央、国务院以及市委、市政府关于流动人口和出租房屋的方针政策，组织协调有关部门开展流动人口和出租房屋管理工作，组织研究本市流动人口和出租房屋管理工作政策法规，研究