2011年北京市确定了五大旅游示范区和十大旅游功能区，门头沟被确定为五大旅游示范区之一，这为门头沟区的旅游发展和经济创收提供了前所未有的发展机遇。门头沟作为北京市曾经的产煤地区，转变经济发展方式、重新进行产业选择是寻求发展的必由之路。依托生态资源、文化资源和政策资源，门头沟区政府将旅游产业定位为支柱性产业。但在促进旅游产业发展、推动旅游产业项目落地的进程中，土地——这一关键要素的缺失，严重阻碍了旅游产业的发展。

本文在对门头沟区旅游产业发展过程中土地问题分析研究的基础上，通过分析国内典型案例，提出国内旅游开发的先进土地利用模式对门头沟的启示，为门头沟区土地多元化旅游开发提供借鉴。

一 门头沟旅游开发的土地利用现状

（一）建设用地指标极少

随着区域内矿山全部关停，盘活区内存量资源、撬动社会投资热情、支持旅游精品项目，成为示范区建设的迫切需求，大批旅游产业项目急需推进建设。但由于门头沟区是北京唯一的纯山区，山地面积占98.5%，可用于旅游产业发展的建设用地指标极少，直接阻碍了旅游产业项目的落地。如何增加区域内的旅游产业用地成为门头沟旅游产业发展要攻破的难题。

（二）林地利用局限大

随着旅游景区的发展，大量林地纳入景区范围内，林权流转以及承包成为门头沟区旅游发展面临的问题之一。同时，为延长游客停留时间，增强旅游体验性，在部分林地内需要设置一些旅游项目，需要增加少量的建设用地指标，这些都受到现有法令法规的限制。

（三）存量用地使用受限

门头沟区内的存量用地主要包括荒山荒坡以及废弃矿山整理后盘活的土地，如何盘活存量用地用作建设用地，并落实到具体的产业项目上，例如可用于房车营地等项目的建设，是存量用地实现最大化利用的关键。

（四）土地资产化受阻

在旅游产业项目开发过程中，客观上要求集体建设用地使用权的流转，但现行法律严格限制农村集体建设用地使用权流转。如何盘活集体建设用地，制定规范的集体建设用地使用权流转操作制度，实现企业通过使用权进行抵押贷款，是门头沟旅游发展招商中面临的现实问题。

（五）各类规划存在冲突

门头沟区将旅游产业定位为支柱性产业，并整合专家资源制定了区域内旅游产业发展规划。而门头沟区的城市总体规划和国土利用规划制定时间前后不一，导致两者在用地指标上存在矛盾，且两者制定时间较早，未充分考虑门头沟地区发展旅游所需的各项土地指标以及大量旅游人口涌入后产生的资源占用问题。在产业项目实施的过程中，三个规划之间存在较大的矛盾，导致项目无法推进。

（六）有项目没建设用地

门头沟区旅游产业开发面临最核心的问题就是有项目没建设用地，从2010年开始，全区经过招商引资引入四十多家大型国企，投资额度超过3000亿元，但是在产业落地过程中，由于建设用地的限制，迟迟不能落地，这也是发展旅游产业面临的最大的瓶颈。

二 国内旅游开发的土地利用先进模式

（一）国家旅游业改革首个试点省——云南经验

以云南省为例，着重从用地指标倾斜、用地税费优惠以及用地灵活管理三个方面探索旅游业发展的促进政策。

1.用地指标倾斜

对旅游改革试验区范围内的土地，统一进行土地规划调整，可分别列为生态建设、产业调整和旅游开发用地；在不突破国家下达的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模的前提下，试行对土地利用总体规划实施定期评估和调整机制，优先安排生态建设和旅游开发建设用地指标；对列入核心区开发的旅游项目用地，在年度计划指标内优先安排，对重大旅游开发建设项目用地，积极争取省级政府用地指标单列。

2.用地税费优惠

对试点区生态建设和旅游开发用地设立规范标准，同等享受国家机关、军队自用土地，宗教、公园、名胜古迹自用土地，绿化地带公共土地的免税优惠规定，并免收征地管理费；对新增建设用地有偿占用使用费，除30%上缴中央财政外，其余属于上缴省、市财政部分全部返还试验区管委会，建立“旅游开发用地专项资金”，主要用于生态建设和旅游用地的部分补偿以及对旅游项目招商引资的支持；国家级和省级旅游度假区土地使用权出让收益和租金可在当年度内，按70%的比例优先返还度假区用于基础设施建设；在建设投资和绿化工作到位的条件下，对以