城乡统筹是指在一定区域内通过高速发展的城市带动周边的乡村共同发展，构筑城乡一体化的空间发展格局。对于新农村建设规划而言，就是要通过科学合理的规划，统筹城乡空间资源，构筑适应乡村社会经济发展的空间格局。受城乡二元经济结构的影响，我国城市规划建设工作缺乏对乡村的指导，使我们在上一轮农村建房热潮中错过了调整和改造乡村的最佳时机，导致农村地区人口外流、耕地减少、占地抢建、环境恶化、风土丧失等问题普遍产生。本文基于城乡统筹科学发展的背景，以成都市和天津市新农村规划建设为例，结合存在问题和规划建设管理实践，从农村土地集约节约利用、新农村规划、农村建房和农村集体发展用地利用等方面，对促进、规范、保障村庄规划建设管理的机制和方法进行探讨，为促进农民居住集聚化、工业生产集约化、农业生产规模化和提高农民生活水平提出思路和建议。

一 当前村庄规划建设存在的问题

（一）村庄规划基础薄弱

虽然农村的规划建设规模远小于城市，但各项规划工作仍须建立在现状资料收集与调查的基础上。但由于体制上的众多原因，关于农村社会的相关资料统计与收集更多地流于形式，并未形成实时跟踪、更新的系统机制。因此，在新农村规划急需资料时，基层的建设部门往往难以提供充足的资料和数据。

村庄规划基础薄弱是各地普遍存在的问题，主要表现在：①城镇总体规划对镇域范围内的村庄问题研究不足，使村庄规划编制缺少了上一层次的依据；②村庄规划基础数据不足，大多数村庄特别是西部欠发达地区，经费上和时间上都不允许开展大规模的村庄测绘工作，给传统的城市规划手段带来了挑战；③大多数村庄规划以村容村貌整治为主，未能完全达到法定规划的要求；④依照《城乡规划法》，村庄规划的编制主体是镇（街），而当前各地的村庄规划多由城乡规划主管部门负责组织编制，镇、村两级投入不足，积极性不高；⑤规划费用偏低，设计单位难以引起重视，不能针对农村实际进行深入的调查研究。

（二）农民住宅建设无序，土地浪费严重

近年来，缺乏农村建房管理办法，除部分农村集体建房以外，农村零星建房的审批处于停滞状态。然而，农民不断改善居住环境的迫切心理和农民婚娶分户建房的客观需求存在，农民建房行为并没有停止，反而更加无序。农村用地历史上划分为宅基地、自留地和承包地，但随着人口增加，原先预留的宅基地在20世纪80年代基本上用完了，而承包地的承包期从15～30年一再延长，没有规划新增的宅基地补充，促使较多的农民利用自留地建设住宅，造成了近20多年来建设的农民住宅布局混乱。

宅基地的所有权属于集体，法律上不能被继承，而私房的所有权属于产权人，农民继承了房屋，意味着保住了宅基地的使用权和“祖业”，因此农民往往建设新房后不愿意拆除旧住宅，土地浪费严重；部分村庄居住用地呈分散化和外延扩张化，加上农民外出务工，形成外新内破、内空外乱的“空心村”。因缺乏村庄规划，农村建设存在重新房建设、轻旧村改造，重工程建设、轻环境管理现象，乱搭、乱建严重，缺乏环境卫生保洁机制，建筑参差不齐，环境脏乱，大量的“水泥化”、“钢铁化”和“彩色化”建设，破坏了村庄的特色风貌。

（三）农村集体经济发展用地利用效益不高

农村集体经济发展用地是用地审批手续完善的农村集体经济组织拥有的建设用地，一般是由于政府依法征用农村土地时，附带预留一定比例的建设用地，用以解决农民生活保障而产生的，也常称为“带征留用地”。然而，在使用过程中，规划效能和经济效益并不理想。

由于管理体制的历史原因，存在未经征地同样可取得农村集体经济发展用地审批的情况，未能形成“征”与“带”的关系，客观上造成了政府“征地难”，从而影响了城市规划的实施；基层政府为尽快推进工作，一些擅自承诺的“带征留用地”规划条件（选址、用地性质、开发强度）与城市规划要求差距甚大，结果往往以牺牲城市规划换取政府的诚信和社会的稳定；征用土地涉及不同的农村集体经济组织，“带征留用地”面积各不相同，农民均要求在各自的土地上安排，形成零星分散的局面，难以进行合理的规划布局；在征地和“带征留用地”上发展的项目与农民的收益关系不大，农民只关心征地价格和