一 引言

（一）研究背景

新中国的土地制度改革，从新中国成立以来已经伴随着中国走过了几十年岁月。从新中国成立初期的土地私有和互助合作，到人民公社时期的土地集体化，再到改革开放以来的家庭承包责任制阶段，土地制度的改变客观反映了中国政治经济体制的不断发展过程。

进入21世纪以来，经济建设的需要促使了新一轮土地流转制度的探索，2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》首次明确了农村土地流转的有关政策。2002年通过的《农村土地承包法》确保了家庭承包经营体制的长期稳定和完善。2009年，中央一号文件提出现有土地承包关系保持稳定并长久不变，而且鼓励建立健全土地承包经营权流转市场。以地方城市为基础进行试点，国家开始了从根本上探索土地流转的实践创新之路。

《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出：完善农村土地法律法规和相关政策，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。这就从国民发展长期规划的角度阐明了农地流转政策作为农村土地政策的重要组成部分，在农村城镇化的过程中发挥着关键的作用：一方面，农地流转政策的贯彻落实有利于解除土地对某些农民的束缚，加速城镇化；另一方面，农地流转政策的完善有利于解决土地使用权的分散与土地规模经营的矛盾，提高农村土地的使用效率。

在国家允许、鼓励土地流转的大背景下，2009年，苏州《城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》公布，2010年《中共苏州市委苏州市人民政府关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》出台。全市由此掀起了新一轮的土地流转热潮，“三置换三集中”的新政策也发挥了更大的作用。“三置换”指的是：农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房。“三集中”指的是：居住向社区集中，企业向园区集中，土地向规模经营集中。

苏州市在全国率先完成农村集体资产确权发证工作，并创新经济组织，以土地股份合作为载体，加快推进土地流转，使土地流转面积占承包地面积的比例达64.6%。2009年，75%的农村工业企业进入工业园，56%的承包耕地实现规模经营，33%的农户迁入集中居住点。此次苏州土地流转实施的总体规模之大，参与人数之多，居民动迁的效率之高让人普遍称赞。据不完全统计，目前“三置换三集中”的参与人数已经达到了60%以上的农户。

（二）问题的提出

那么，在国家如此关注的背景下，苏州市的土地流转政策与其他地市相比有何不同？创新何在？在这一问题上，本文还注意到有两个反应截然不同的群体：大学生和老年人。大学生代表了中国新一代的年轻人，这一代人的集中趋势是普遍不愿意也不懂得种地。他们普遍关心的只是家庭承包地能带来多少平方米的安置楼房以及其他收益。相反，老年人对承包地的流转则极为关注，认为土地承包经营权的转移降低了他们的收入和生活水平，甚至让他们祖祖辈辈坚持的生活方式也不得不发生很大的改变。

在政策背景下，苏州的土地流转规定了农民流转后必须享有的各项收益和保障权益，但是以何种标准对放弃承包地和宅基地的农民进行补偿呢？不同的人在获取股份合作社股权时，股权的多少是如何根据年龄、原有承包地的多少进行分配的呢？这些规则的制定与实践关系到每个老百姓的切身利益，但是没有任何机构做出清晰的解释，因此需要关注者进一步考察了解，对政策的实施情况给出一个明确的描述。

本课题小组利用假期时间在苏州进行了集中的问卷调查研究，目的是了解自2010年全市号召实施“三置换三集中”政策以来，股份换土地这个当地自发创新的模式如何克服困难，在各个县区因地制宜而普遍开展起来的。本课题小组通过调查和走访家庭了解农户的理解程度和接受意愿，并试图对当地政府的行为提出更合理的政策建议，同时也对当前全国各地新农村城乡一体化建设进行了反思。

二 相关文献综述

（一）政府政策文献

2009年，苏州、重庆、成都和嘉兴一起被国家发改委列为中澳管理项目“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”的主题试点地区。重庆、成都是国家统筹城乡综合配套改革试验区，苏州、嘉兴是省级统筹城乡综合配套改革试验区，四地结合自身特点，先行先试、创新改革，在统筹城乡发展的重点领域