基于我国当前医药卫生改革现状、基层药品“两网”建设背景，2009年3月，中央政府确定“新医改”的政策目标。国家基本药物制度是我国“新医改”五项重点任务之一，2009年8月，国家九部委联合印发《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，要求政府开办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物。确保基层医疗机构销售终端的基本药物质量、安全和可及，是保障基本药物制度有效实施的重要环节。作为基层药品监管部门，如何确保基本药物终端药品质量安全、可控，是保障基本药物制度有效实施的重要环节。

一 基层医疗机构基本药物使用的实证分析

上海市作为全国经济发达城市之一，市政府非常重视社区居民的医疗保障需求，2008年率先在全国基层医疗机构执行基本药物“零差率”制度。近年来，上海市保健支出情况和上海市基本药物整体进展情况显示了上海市基本药物使用的整体状况良好。

1.基层医疗机构基本药物的基本情况

20世纪80年代以来，上海市居民人均消费支出中医疗保健所占比例总体上是稳步提升的，2000年以来保持在3%～7%（见图1）。上海市居民对于医疗保健的需求也在稳步提升。据《中国统计年鉴》数据显示，2008年，上海市农村居民家庭人均生活消费支出中医疗保健支出为697元，是全国同期257元的2.71倍。上海市的居民医疗保健支出水平远高于全国平均水平。

图1 1980～2009年上海家庭人均消费支出比例

上海市于2008年在郊区村卫生室和全市社区卫生服务中心实行部分基本药物“零差率”政策，全市10个郊区县的1800个村卫生室对就医农民全部实行基本药物“零差率”，在村卫生室就诊的市民，均可享受基本药物按实际进价收费的政策。2009年，基本药物在各级医院用药中的覆盖率及金额比重都较低（见图2），这与国家基本药物制度所规定的公立基层医疗机构基本药物覆盖要求有较大差距。2010年12月，依照《上海市基层医疗卫生机构增补药物目录》（2010版），上海市的基本药物目录药物总数达到688种，位居全国各地方基本药物目录种类之首。为配合国家基本药物制度的执行，上海市食品药品监督管理局于2010年10月25日制定《关于加强基本药物质量监督管理的规定》（征求意见稿），以加强基本药物的质量监督管理。

图2 2009年上海各级医院基本药物使用情况

2.上海市基层医疗机构基本药物使用的实证分析

为有效掌握上海市基本药物使用情况，结合国家基本药物目录，课题组分别从市区和郊区选取静安区和金山区两个区作为实地调研对象，了解基层医疗机构的基本药物使用情况。静安区现有三级医疗机构5家，二级医疗机构8家，社区卫生服务中心5家。金山区现有三级医疗机构2家，二级医疗机构6家，社区卫生服务中心13家，农村卫生室127家；金山区正在使用国家基本药物有254种，占82.74%。

（1）两区基层医疗机构基本药物覆盖率

2009年金山区8家医疗机构基本药物覆盖比率二级医院最高，占65.58%，三级医院次之，一级医院最低，为57.41%，与国家基本药物制度要求的基层医疗机构基本药物覆盖率100%的目标仍有一定差距。静安区基本药物使用量占医院总采购量的比例，二级医院为20%左右，一级医院中3家比例都在20%～30%，被调查的5家医疗机构都没有超过30%。金山区20家医疗机构中，三级医院为19.13%，二级医院均值为24.59%，基层社区卫生服务中心最高，均值为36.77%。虽与国家基本药物制度规定保持一致，但覆盖率仍然很低。

（2）两区基层医疗机构基本药物使用率

2009年，静安区基本药物采购量5万元以上的只有164个品种，占21.27%；全年5万元以下为607个品种，占78.73%，其中采购量为0的产品占10.26%。金山区基本药物采购量5万元以上有296个品种，占33.75%；5万元以下为582个品种，占66.25%，其中采购量为0产品数占10.26%，可见，基本药物的覆盖率虽然已达到或超过50%，但医院的基本药物使用率很低。

（3）两区国家基本药物目录内没有采购和库存的品种分析

对在静安区与金山区的国家基本药物目录（307种）使用情况调研发现：大部分金山区没有的基本药物品种，静安区都没有；金山区医疗机构使用的化学药和中成药中，有近一半的药品静安区没有（见表1）。这显示了两区由于经济水平的差异所导致的用药水平差别。

表1 国家基本药物目录（307种）金山区和静安区没有品种汇总

（4）两区基本药物厂家供应分布分析

金山区和