一 中国环境保护面临的总体形势

（一）国内形势

目前，我国正处于工业化和城镇化快速发展时期，结构调整进度不快，资源环境约束强化，发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出。主要表现为污染物排放总量依然较大，改善环境质量压力加大，新老环境问题交织，农村环境基础设施建设滞后，环境基本公共服务供给不足，核与辐射安全监管能力亟待加强，生物多样性保护等全球环境问题压力日益加大。我国的污染物排放已超过了环境承载力的两倍。^[1]

“十二五”期间，我国经济发展与环境保护的关系依旧处在“环境库兹涅兹曲线”的爬坡阶段，距到达环境质量拐点还有较大差距。国家统计局2012年2月发布数据称，据初步核算，2011年中国能源消费总量34.8亿吨标准煤，比上年增长7.0%；煤炭消费量增长9.7%；原油消费量增长2.7%；天然气消费量增长12.0%；电力消费量增长11.7%。英国石油公司（BP）发布的《世界能源统计2011》显示，2010年，全球煤炭消费量为35.56亿吨油当量，同比增长7.6%。其中，中国煤炭消费量占全球消费量的48.2%。《2012中国的能源政策》白皮书显示，中国石油对外依存度为57%，煤炭、石油和天然气的人均占有量仅为世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。我国经济结构调整和粗放型增长方式的根本转变尚需时日；快速的城市化进程、居民生活水平提高及机动车的普及将给资源能源和生态环境带来更大压力；农业现代化和粮食生产压力造成的环境问题也将越来越大；群众环境意识的提高和环境问题国际压力的增加，对环保工作提出更高的要求；改善环境质量，既要还历史欠账，又要控制新污染产生，形势严峻，压力很大。

（二）国际形势

发达国家在上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，我国在过去30余年经济飞速发展后集中出现。严重的环境形势在制约经济发展的同时，也带来了国际问题。西方发达国家把环境保护和人权宗教联系在一起，用环境问题作为重要的外交手段制约中国发展，利用环境问题不断翻新贸易壁垒和保护措施。日本、韩国认为沙尘暴和酸雨主要来源于中国。跨界河流开发和水污染成为周边国家高度关注的敏感问题。特别是环境问题与国际贸易顺差等问题交织在一起，更使我国面临的国际环境形势错综复杂。气候变化、生物多样性等全球问题已成为国际社会关注的热点和博弈的新焦点，发达国家最关注中国的气候变化问题，我国二氧化碳、二氧化硫等排放量已居世界前列，国际社会要求中国减排的压力不断加大。

如果不尽快调整能源的生产结构和消费结构，中国的经济社会发展将处于更加严峻的形势中，中国负责任的大国形象将受到严重影响。在全球金融危机的影响仍在持续的国际大环境中，“十二五”前期经济增长前景诸多因素不确定的形势下，保增长、保就业和节能减排的矛盾会进一步显现，短期内按资源节约和环境友好的要求进行环境管理难度会很大，环境保护工作将更加紧迫和繁重。

二 2011～2012年中国环境质量状况

在20世纪80年代初，国家就把环境保护确立为一项基本国策。从环境保护的实际效益看，中国在控制环境污染和改善环境方面做了大量工作，取得了可喜的进展。通过工业结构调整、污染物达标排放特别是节能减排等政策措施，工业污染物排放量大幅减少。但总体看，环境形势依然严峻，突出的是环境污染特别是水污染、大气污染、固体废弃物污染等仍然居高不下。如果对我国当前环境保护的总体状况作一个概括，那就是“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”。

（一）地表水环境情况

2011年，全国地表水总体为轻度污染。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河十大水系监测的469个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ^[2]类水质断面比例分别为61.0%、25.3%和13.7%。除内陆诸河水质有所好转外，其他水系水质均无明显变化。十大水系中，西南诸河和内陆诸河水质总体为优；长江水系、珠江水系、浙闽片河流水质总体良好；黄河水系、松花江水系、淮河水系、辽河水系总体为轻度污染；海河水系总体为中度污染。湖泊（水库）富营养化问题仍突出，中营养状态、轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）比例分别为46.2%、46.1%和7.7%（见图1）。

图1 2011年十大水系水质类别比例

从环保部全国重点流