20世纪90年代末，我国陆续出台了西部大开发、促进中部崛起和振兴东北老工业基地区域发展战略。自21世纪以来，特别是从第十一个五年规划开始，我国将“国民经济和社会发展计划”改为“国民经济和社会发展规划”，为加强对区域发展的指导，推进区域经济的科学发展，又陆续出台和批复了广西北部湾经济区发展规划、珠江三角洲地区改革发展规划纲要、黔中经济区发展规划、中原经济区发展规划等多个区域性政策文件。出现区域规划的编制工作从地方层面上升到国家层面的趋势，政府和学界将这些由国家批复实施的区域性规划称为“上升为国家战略”。区域规划作为区域管理中最有成效的一种协调手段，目前也越来越得到城市管理者与政策研究者的重视，但以往对区域发展规划的研究主要集中在对国外区域规划理论的引介及本土化应用（吴之凌，2009）、区域经济空间规划（刘乃全，2005）、区域政策内容演变（石碧华，2010）及区域资源、空间、管理体系（何丹，2011）等方面。

中国区域发展研究向来有“重富”传统，长期以来，区域规划以经济增长为中心，因此，促进区域协调发展、保持经济平稳增长及保护区域生态环境等具体内容的出发点都是为了培育和加强区域经济增长点。自国家“十二五”规划明确提出要“坚持社会主义先进文化前进方向，弘扬中华文化，建设和谐文化，发展文化事业和文化产业，满足人民群众不断增长的精神文化需求，充分发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能，增强民族凝聚力和创造力”之后，从文化大发展大繁荣的角度切入区域发展规划的编制，成为近年来各级政府编制区域规划工作的重心，但从区域发展规划角度展开的文化政策研究还不多。“区域”作为一个地理学概念，常以地理和经济特征为划分基础。从“沿海”、“内地”的两分法，到东部、中部和西部的三大地带，再到最热门的“主体功能区规划”，鲜少有从文化角度进行的区域划分，但正如江南文化、岭南文化之于齐鲁文化、西域文化的显著区别，各区域在文化上的差异往往更深入人心，因此，对现有的国家级区域规划中文化内容的研究就显得尤为紧迫，只此，方可看出我们国家在“文化强国战略”下实施的系列步骤的合法性与合理性。

一 区域发展规划中文化政策的分类及特点

目前已得到国家有关领导部门批复的区域发展规划层出不穷、花样繁多，已基本覆盖全国各个省市。内容上主要是区域社会经济发展的总体规划，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面作出的总体部署，并且常把文化方面的内容和教育、体育、卫生、社会福利与社会保障等内容一起写入“社会事业”章节里，而按照“教科文卫体”的惯例划分，本文所涉及的文化政策内容仅仅是撇除了教育、卫生、体育、科技等其他领域政策的一种政策形态，另外，很多规划将文化产业政策放置在产业发展大类下，但是考虑到文化产业的特殊属性，本文也将其列入考量范围内。另外，文化政策作为公共政策的一个组成部分，在功能上基本可分为管制、引导、调控、分配四类。在不同的文化活动领域有针对性地偏向某一功能，是文化政策区别于其他政策的一个特点。具体来讲，文化政策的管制（制约、禁止）功能一般体现在“文化市场管理”、“文化体制改革”、“网络文化建设”等方面；文化政策的引导功能一般体现在“城市文化品牌”、“城市精神塑造”等方面；文化政策的调控（调节、控制）功能一般体现在“旧城改造”、“文物开发与保护”等方面；文化政策的分配功能一般体现在“文化设施建设”、“文化资源共享”等方面。具体分类及功能见表1。

表1 区域文化政策主要内容分类及功能

由表1可知，由于区域文化政策在功能上仍偏向管制与调控，引导与分配功能显得孱弱无力，显示了区域文化政策的可接受度较差、上升为法律的可能性也较低，因此，不利于政策效果的最大化实现。

另外，通过研究发现，区域规划中的文化政策在制定程序上存在两个特点。

（1）区域规划的上报主体一般是该区域首位城市的人民政府、区域各省省人民政府或两者联合上报。编制主体一般也是政府的相关政策研究机构，但一般不予对外公布，即政策的生产者实际上并不享受政策效果的正面影响，也不用承担可能的决策失误后