城市化的本质是人口不断由农村转向城市的社会经济过程，也是城市地域扩大、城市文明和生活方式普及的过程，我国新型城镇化则更是一个转变发展方式的过程，是一次全面深刻的社会变革。我国新型城镇化的基本内涵是以人为本、创新发展、绿色发展、统筹发展的城镇化，是以集约高效、绿色智能、四化同步、和谐发展、共同富裕为基本特征的城镇化。在2013年6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》提出：推动城镇化转型以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，即以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展的中国特色新型城镇化道路。

近十年来，我国的城镇化呈现大城市、中小城镇“两端集聚”态势，20万人以下的城镇集聚了51%的城镇人口，县城和中小城镇人口的集聚能力不断加强。中小城镇作为我国城市群网络体系的关键节点和基础构架，是我国城镇化的主力军，解决城镇问题的关键点，是促进城市群分工协作、提升集群效率、提高我国城镇化水平的动力源。在我国特大城市过度蔓延、“大城市病”问题日益突出、中小城市城镇化动力严重不足的现实条件下，探索中国县域新型城镇化发展创新的模式与路径，对转变经济发展方式、提升城镇化质量、把握我国城镇化发展的关键问题具有重要意义。

一 我国县域新型城镇化建设面临的核心问题

县域经济是国民经济的基础层次，是地区经济发展的重要因素。截至2010年，我国共有2856个县级行政区划单位，县域内人口（常住人口）总数约8.62亿人，占全国总人口的64.32%；县域人口（常住人口）平均43.17万人。全国县域地区生产总值达20.11万亿元，约占全国GDP的50.54%，全国县域地方财政一般预算收入约有10160亿元，仅占全国地方财政一般预算收入的25.02%。县域地区生产总值平均100.78亿元；地方财政一般预算收入平均5.09亿元。

县域城镇化是我国全面建成小康社会的重点，也是未来中国新型城镇化的主要阵地，对我国经济社会发展具有重要意义。统计资料显示，2012年中国的城镇化率已经达到52.57%，然而县域城镇化率普遍不高。在县域城镇化进程中还存在诸多问题和难点。

一是金融创新问题。新型城镇化建设无论是在基础设施建设、城市建设、产业扶持、社会福利等方面，均需要大量资金投入或财政补贴，县级可用财力直接关系到城镇开发建设的投入及相关配套资金的带动。在当前省、市（州）、县（市、区）的财税体制下，县级财力一般较弱，导致部分县域金融问题突出或过分依赖土地财政。数据显示，全国平均每个县赤字为1亿元，全国赤字县占全国县域的比重大约为3/4，赤字总量占地方财政总量的80%，县级财政基本上是“吃饭财政”，有的县完全依靠中央转移支付。现行县域金融体系对城镇化进程中的金融支持功能缺位，影响城镇化的进程，进而制约着县域经济的发展。目前县域城镇化存在的金融问题主要表现在两个方面：一方面，县域金融供给不足，融资模式单一，难以满足城镇化发展中的资金需求。另一方面，伴随县域城镇化，农村、农业及农民的金融需求旺盛，与目前县域金融服务现状存在一定矛盾。加强县域金融服务、创新金融产品成为推进新型城镇化建设的必然要求。

二是产业转型问题。生产力的提升决定生产关系的转变，区域经济的转型升级是推进新型城镇化的根本动力，转变农业生产方式、促进农民就业创业是推动县域新型城镇化的根本问题。中国的城镇化推进表现为梯度开发和分层推进两种方式，除了一些区位优势明显、资源优势明显的区域，我国中西部大部分地区的县域经济仍然处于低水平、低质量、低附加值的工业化初级阶段或中级阶段。没有县域产业的聚集发展，县域城镇化就没有引力，解决不了进城农民的就业问题。在当前世界经济下行、产能过剩、环保高压的环境下，工业化引领城镇化发展的路径受到制约，如何借助后发优势、跨越当前发展阶段，加速城市服务功能及现代服务业的功能建设，强化产业结构的区域协同演进，探索弱质工业化及产业非农化的绿色城镇化道路，成为这些地区推动新型城镇化的重要挑战。

三是机制改革问题。新型城镇化的本质是人的城镇化，是要让农村人口真正市民化，享有和城镇居民一样的社