一 前言

气候是人类赖以生存的自然环境，是经济社会可持续发展的重要基础资源。气候问题表面是环境问题，其背后的发展空间、产业竞争力、国际政治领导权等利益问题涉及各国经济发展的根本利益，因此，气候问题归根结底是发展问题^[1]。

人类应对气候变化通常有两方面的措施和行动：减缓和适应。减缓偏重于影响气候系统，阻碍变化的进程和幅度；适应则是减轻气候系统带来的不利影响，控制气候变化的风险。因此，减缓指向气候变化的原因，适应指向气候变化的结果^[2]。

无论是减缓还是适应均需要大量资金的投入，因此资金问题成为国际气候变化谈判的核心议题之一，成为落实应对气候变化国际合作安排的关键。近年来，发达国家和发展中国家各大阵营在气候变化资金机制内的合作与博弈呈现新的特点与演变趋势，气候变化资金机制在未来既面临机遇又充满挑战。鉴于气候变化谈判已成为各国较量的新舞台，科学应对气候变化资金议题，加强对气候变化资金机制的研究及前瞻性判断，对中国积极参加气候变化国际合作，维护国家当前利益和未来发展权益，推进生态文明建设，具有十分重要的现实意义。

二 气候变化资金机制最新进展态势与焦点

（一）公约与德班平台资金议题谈判进展

2012年年底举行的第十八届《联合国气候变化框架公约》缔约方大会标志着“巴厘路线图”谈判进程结束，全球气候变化谈判重心转入德班平台进程，一个着眼于2020年后的国际应对气候变化新制度的谈判时间表正式进入3年倒计时。德班平台的主要任务是在2015年前形成一个适用于公约所有缔约方的法律文件或法律成果，并作为2020年后各方加强公约实施、减控温室气体排放和应对气候变化的依据。各缔约方争论的焦点是继续维护还是根本改变现有的公约和《京都议定书》（以下简称“议定书”）体制，以及如何界定和体现“共同但有区别的责任原则”（CBDR）及公平、各自能力等重要原则。

资金议题是德班平台2020年后强化行动安排和提高2020年前行动力度两方面的重要内容。发展中国家普遍认为德班平台应综合平衡考虑资金问题，发达国家应为发展中国家提高2020年前行动力度及2020年后自主减缓行动提供资金支持，并就其如何履行资金承诺、强化资金安排作出规定。发达国家认为资金问题在“巴厘路线图”进程中已经基本得到解决，未来协议的核心是减缓问题，不应将发达国家出资问题列入讨论议程。尽管各方将就未来协议的基本框架、强化行动的界定等问题进行深入谈判，但由于在资金谈判日程、资金具体实现形式上分歧严重，德班平台资金议题在短时间内取得实质性进展的可能性较小。

（二）公约内气候变化资金机制最新进展

公约依据“共同但有区别的责任原则”及“公平原则”，要求发达国家缔约方向发展中国家缔约方提供新的、额外的资金，用于支持发展中国家缔约方履约发生的全额资金或增量成本，保障公约全面、有效、持续地实施，同时规定发展中国家的履约力度将取决于发达国家履行公约提供资金和技术支持义务的程度。

全球环境基金（GEF）是公约的主要资金机制，是气候变化国际合作的主要资金渠道之一，为发展中国家加强应对气候变化的能力提供赠款，促进发展中国家为取得全球环境效益做出贡献。自1991年成立以来，GEF在气候变化领域累计为发展中国家提供了超过39亿美元的资金支持，并通过各种渠道撬动了逾280亿美元的联合融资。该基金支持的气候变化行动内容主要是减缓，兼顾适应活动。目前，GEF正处于第五增资期（2010年7月至2014年6月），气候变化领域总体目标是通过市场转型、投资环境友好型技术等手段，全力帮助受援国向低碳发展转型。2012年6月，日本人石井菜穗子女士在第42届理事会上被任命为GEF第四任主席。石井上任后一是积极推动GEF转型改革与业务创新，提出在城市可持续发展、森林保护、粮食安全等领域开展旗舰项目，力求在全球环境公共产品保护方面发挥更大作用。二是尝试转变与包括中国在内的中等收入国家的合作方式，为这些国家设定用款限制并要求其提高增资比例分摊。石井上任1年来，中国只有2个国别项目获批，占同期GEF批准的全部项目资金的比例不到4%，较以往中国10%以上的资金比例出现急剧下滑。2013年4月，GEF开启了第六期（2014.7～2018.6）增资磋商，气候变化领域资金支持的